COMMERCIALIZZAZIONE IMBALLAGGI PLASTICA

TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III – 7 e 16 giugno 2016, N. 3394

Commercializzazione imballaggi plastica

Il divieto di commercializzazione sancito dalla legge n. 296 del 2006 non è compatibile con l’art. 18 della direttiva n. 1994/62/CE che, nel disciplinare in dettaglio le caratteristiche ed i requisiti degli imballaggi (nell’ambito dei quali sono da comprendere i sacchetti di plastica, benché la direttiva non contenesse all’epoca disposizioni specifiche), inibisce agli Stati membri di introdurre restrizioni all'immissione sul mercato interno di imballaggi conformi alla normativa europea, la quale appunto non consentiva di condizionare la commerciabilità dei sacchetti di plastica a particolari requisiti.

REPUBBLICAN. 03394/2016 REG.PROV.COLL.

N. 02264/2011 REG.RIC. ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2264 del 2011, proposto da:
,,,,,, S.r.l. Import-Export, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. ......, con domicilio eletto presso gli stessi in Napoli,....

contro

Ministero della Salute USMAF (Uffici di Sanità Marittima, Aerea e di Frontiera) di Napoli, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Ministero dello Sviluppo Economico, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la stessa domiciliati per legge in Napoli, via Diaz, n. 11;

per l'annullamento

della nota prot.n. 129534332665u del 31/01/2011, con la quale il Ministero della Salute USMAF di Napoli, comunica la non ammissione all'importazione di articoli per il trasporto o l'imballaggio di materie plastiche, turaccioli, coperchi, capsule ed altri dispositivi di chiusura di materie plastiche in quanto non ammessi alla commercializzazione per mancata conformità alla norma UNI EN 13432 ai sensi della legge n. 196/2007; di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale, comunque lesivo dei diritti della società ricorrente con riferimento in particolare agli esiti del controllo sanitario in data 24/1/2011 alle relative attività preparatoria ed istruttorie, ai provvedimenti ministeriali recanti la introduzione generalizzata del divieto di produzione ed importazione dei materiali di plastica non biodegradabile; con accertamento del diritto al risarcimento dei danni;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute USMAF di Napoli, di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, di Ministero dello Sviluppo Economico;

Viste le produzioni delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 giugno 2016 il dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 7/4/2011, la società ........ contestava gli atti in epigrafe concernenti la determinazione di non ammissione alla commercializzazione, in esito alla richiesta di sblocco delle merci n. 129534332665 presentato dallo spedizioniere doganale incaricato, a seguito di controllo sanitario disposto in data 24/1/2011, di una partita consistente in kg. 18.117,37 di contenitori in plastica (cd. shoppers) racchiusi in 2119 cartoni, per un valore di circa euro 40.000, acquisitati in Vietnam il 24/9/2010 e pervenuti a destinazione nel Porto di Napoli a gennaio 2011.

Le amministrazioni intimate si costituivano in giudizio resistendo alle pretese avverse.

Con ordinanza n. 856 del 13/5/2011, la domanda incidentale di tutela cautelare veniva respinta.

All’udienza di discussione il procuratore della società ricorrente ha dichiarato a verbale la sussistenza dell’interesse alla decisione di merito ai sensi dell’art. 82, co. 2, c.p.a..

DIRITTO

1. 1. Nel merito la società ricorrente deduce che:

- l’art. 1, co. 1129 e 1130, della legge n. 296 del 2006, concernente un programma sperimentale per la progressiva riduzione della commercializzazione dei sacchetti di plastica non biodegradabile con misure da introdurre progressivamente al fine di giungere al definitivo divieto a decorrere dal 1/1/2010, termine poi differito al 1/1/2011, non avrebbe un valore precettivo; sarebbe mancata la sperimentazione prevista dalla disposizione, ed il relativo decreto interministeriale, nonché la logica gradualità delle misure atte a definire le modalità di riduzione della plastica non biodegradabile;

- il divieto di commercializzazione sarebbe in contrasto con l’obbligo di preventiva informazione alla Commissione Europea, in base alla direttiva n. 98/34/CE come modificata ed integrata dalla direttiva n. 98/48/CE, sull’intenzione di introdurre restrizioni alla libera circolazione e commercializzazione di beni e prodotti; l’elusione della procedura prevista dalla normativa europea comporterebbe la disapplicazione delle disposizioni di diritto nazionale incidenti sulle relative regole tecniche;

- l’art. 1, co. 1129 e 1130, della legge n. 296 del 2006 sarebbero altresì in contrasto con gli artt. 11 e 117, co. 1, cost. per la cennata violazione della normativa europea, nonché con l’art. 41 cost. posto a salvaguardia dell’iniziativa economica privata;

- la Commissione europea si sarebbe pronunciata in senso sfavorevole all’introduzione di disposizioni nazionali volte a bandire la commercializzazione di shoppers in polietilene in quanto in contrasto con l’art. 18 della direttiva n. 94/62/CE; infatti i sacchetti di bioplastica sarebbero solo biodegradabili, mentre quelli in polietilene sarebbero recuperabili in via energetica, riciclabili e riutilizzabili;

- la norma UNI EN 13432, richiamata nel provvedimento impugnato come riferimento alla mancata conformità della merce ai sensi della legge n. 196/2007, riguarderebbe i requisiti per imballaggi mediante compostaggio e biodegradazione, mentre i materiali biodegradabili sarebbero oggetto della norma UNI EN 14046, per cui il richiamo alla norma UNI EN 13432, che non riferisce alla biodegradabilità ma alla compostabilità del prodotto, sarebbe erroneo e fuorviante posto che l’art. 1, co. 1129 e 1130, della legge n. 296 del 2006 riguarda l’interdittiva a sacchetti di asporto non biodegradabili;

- il divieto di commercializzazione imposto alla ricorrente comporterebbe anche l’impossibilità di alienare la merce in altri paesi dell’Unione presso i quali non sussiste analogo divieto;

- le stesse disposizioni applicate consentirebbero agli operatori lo smaltimento delle scorte in magazzino acquistate prima del 1/1/2011, per cui andrebbe concessa la possibilità di commercializzazione posto la merce sarebbe stata acquistata nel settembre 2010 e pervenuta nel Porto di Napoli 4 mesi più tardi.

1.1. L’art. 1, co. 1129 della legge n. 296 del 2006 prevede che: “Ai fini della riduzione delle emissioni di anidride carbonica in atmosfera, del rafforzamento della protezione ambientale e del sostegno alle filiere agro-industriali nel campo dei biomateriali, è avviato, a partire dall'anno 2007, un programma sperimentale a livello nazionale per la progressiva riduzione della commercializzazione di sacchi per l'asporto delle merci che, secondo i criteri fissati dalla normativa comunitaria e dalle norme tecniche approvate a livello comunitario, non risultino biodegradabili”. Il co. 1130 dello stesso art. 1 soggiunge che: “Il programma di cui al comma 1129, definito con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e con il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, da adottare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, è finalizzato ad individuare le misure da introdurre progressivamente nell'ordinamento interno al fine di giungere al definitivo divieto, a decorrere dal 1° gennaio 2011, della commercializzazione di sacchi non biodegradabili per l'asporto delle merci che non rispondano entro tale data, ai criteri fissati dalla normativa comunitaria e dalle norme tecniche approvate a livello comunitario”.

E’ evidente che la disposizione, per la sua formulazione e per la sua ragion d’essere, pur contemplando l’elaborazione e l’attuazione di un programma demandato alla normativa di rango secondario, pone in via diretta ed immediata un limite temporale determinato e tassativo al definitivo divieto di commercializzazione dei sacchi di plastica non biodegradabili, con effetto dal 1°/1/2011.

Tant’è che a seguito dell’art. 2, co. 1, del decreto legge n. 2 del 2012, tale termine è stato rimodulato prevedendo che il “divieto di commercializzazione di sacchi per l'asporto merci, è prorogato fino all'adozione del decreto di cui al comma 2 (successivamente emanato con decreto ministeriale 18/3/2013) limitatamente alla commercializzazione dei sacchi monouso per l'asporto merci realizzati con polimeri conformi alla norma armonizzata UNI EN 13432:2002, secondo certificazioni rilasciate da organismi accreditati, di quelli riutilizzabili realizzati con altri polimeri che abbiano maniglia esterna alla dimensione utile del sacco e spessore superiore a 200 micron se destinati all'uso alimentare e 100 micron se destinati ad altri usi, di quelli riutilizzabili realizzati con altri polimeri che abbiano maniglia interna alla dimensione utile del sacco e spessore superiore ai 100 micron se destinati all'uso alimentare e 60 micron se destinati agli altri usi.

Sennonché la legittimità della determinazione impugnata va ovviamente valutata in base ai presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento dell’emanazione dell’atto stesso.

Pertanto, come già evidenziato nell’ordinanza cautelare, va disatteso il primo motivo con il quale si contesta il carattere programmatico e non immediatamente precettivo del termine stabilito ai fini del divieto di commercializzazione.

1.2. E’ invece fondato il secondo motivo con il quale si lamenta il contrasto delle suddette disposizioni con la normativa europea.

Giova premettere che la libera circolazione delle merci, ivi comprese quelle provenienti da paesi terzi in libera pratica, costituisce un principio fondamentale dell’Unione Europea, che viene attuato mediante la tassativa inibizione di misure equivalenti alle restrizioni quantitative, l'eliminazione delle barriere non solo fisiche, ma anche tecniche, e la promozione della normalizzazione ed armonizzazione.

In base all’art. 36 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, il diritto alla libera commercializzazione nel mercato europeo può subire limitazioni in uno Stato membro unicamente per giustificati motivi di interesse generale di natura non economica, purché le restrizioni costituiscano misure proporzionate e non discriminatorie, fatte salve peraltro le procedure di informazione.

Tuttavia siffatte eccezioni sono da ritenere comunque inammissibili qualora nel particolare settore sia in vigore una normativa europea specifica che non le contempla.

Tanto premesso è da rilevare che il divieto di commercializzazione sancito dalla legge n. 296 del 2006 non è compatibile con l’art. 18 della direttiva n. 1994/62/CE che, nel disciplinare in dettaglio le caratteristiche ed i requisiti degli imballaggi (nell’ambito dei quali sono da comprendere i sacchetti di plastica, benché la direttiva non contenesse all’epoca disposizioni specifiche), inibisce agli Stati membri di introdurre restrizioni all'immissione sul mercato interno di imballaggi conformi alla normativa europea, la quale appunto non consentiva di condizionare la commerciabilità dei sacchetti di plastica a particolari requisiti.

Inoltre è da aggiungere che la disposizione contempla l’introduzione di requisiti obbligatori ai fini della commercializzazione dei sacchetti di plastica, per cui le limitazioni introdotte comportano altresì l’obbligo (che non risulta adempiuto) di notifica previsto dall’art. 16 dalla stessa direttiva 1994/62/CE e dall’art. 8 della direttiva 1998/34/CE (all’epoca vigente), regolanti la procedura di preventiva informazione sull’intenzione dello Stato membro di introdurre o modificare regole tecniche.

A seguito di ciò la Commissione europea ha avviato una procedura di infrazione (2011/4030) con lettera di messa in mora del 7/11/2011, cui è seguita una costituzione in mora complementare con nota del 30/11/2012, con riferimento quest’ultima alle modifiche introdotte dal già citato art. 2 del decreto legge n. 2 del 2012, considerato dalla Commissione come una misura non proporzionata.

Orbene, la recente chiusura della procedura di infrazione in questione non esclude tuttavia la sussistenza di tali violazioni, ma appare piuttosto correlata alla evoluzione del quadro normativo europeo, con la direttiva 2015/720/UE che ha stabilito modalità ed obiettivi per la riduzione del consumo di sacchetti di plastica in materiale leggero, in linea, almeno in parte, con gli indirizzi anticipati dalla normativa nazionale.

Anche se va segnalata, per completezza di trattazione, la recente apertura del caso EU Pilot 8311/16/GROW con riferimento al vigente divieto di commercializzazione dei sacchetti non biodegradabili, in quanto comprendente anche tipologie diverse da quelle previste nella normativa dell'Unione, che attualmente consente restrizioni alla commercializzazione solo per le borse di plastica in materiale leggero.

Tanto premesso, ne consegue che le norme del diritto interno vanno disapplicate nella parte e nella misura in cui si trovino in conflitto con le disposizioni ed i principi dell’ordinamento comunitario in forza della preminenza del diritto dell’Unione europea (cfr. Corte giust. CE, 9/3/1978, C 106/77).

L’obbligo di applicare la normativa vincolante e sovraordinata rispetto alle norme interne incompatibili grava su tutti i soggetti dell’ordinamento tenuti a dare esecuzione alle leggi e quindi non solo sugli organi giurisdizionali, ma anche sulle autorità amministrative, per cui “quei soggetti devono riconoscere come diritto legittimo e vincolante la norma comunitaria … mentre sono tenuti a disapplicare le norme di legge, statali o regionali …” (cfr. Corte cost., 11/7/1989, n. 389);

E’ appena il caso di soggiungere che la disapplicazione colpisce anche le disposizioni comportanti l’introduzione o la modificazione di regole tecniche che non siano state notificate in conformità alle prescritte procedure di informazione (cfr. Corte giust. UE, 26/9/2000, C-443/98; 30/4/1996, C-194/94).

Ne consegue che il provvedimento impugnato è illegittimo non potendosi applicare il divieto di commercializzazione previsto dall’art. 1, co. 1129 e 1130, della legge n. 296 del 2006, in quanto incompatibile con il diritto europeo.

1.3. La fondatezza della esaminata doglianza è assorbente rispetto alle ulteriori censure dedotte.

2. In ordine alla pretesa risarcitoria giova premettere che, anche nei casi in cui la responsabilità dell’amministrazione derivi dall’inosservanza della normativa europea, l’individuazione dei presupposti e delle modalità per il riconoscimento del ristoro dei danni è comunque regolata dalla disciplina interna, fatti salvi i principi vigenti in materia di appalti nonché, ovviamente, l’inapplicabilità di condizioni discriminatorie tali da rendere più difficile se non impossibile il risarcimento rispetto ai casi di violazione del diritto nazionale (cfr. Cons. St., sez. sez. IV, 12/11/2015, n. 5143).

Orbene, il risarcimento del danno subito dal destinatario per effetto dell’emanazione di un atto illegittimo non consegue in modo automatico dall'annullamento dell’atto lesivo, in quanto il ricorrente ha di norma l’onere di provare, ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., gli elementi costitutivi della fattispecie illecita, dimostrando tra l’altro la sussistenza e consistenza del danno provocato nel suo patrimonio dal provvedimento illegittimo (cfr. Cons. St., sez. IV, 8/2/2016, n. 486)

Infatti, in base all’art. 64 c.p.a., spetta in via di principio alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle rispettive domande ed eccezioni (comma 1), mentre il potere acquisitivo del giudice amministrativo può essere esercitato unicamente per sopperire ad uno squilibrio tra le parti, qualora la parte privata sia impossibilitata ad assolvere all’onere probatorio relativamente a documentazione in possesso della pubblica amministrazione (cfr. comma 3).

Sennonché nella specie il ricorrente, pur avendo ovviamente la disponibilità del materiale probatorio necessario, si è limitato a documentare il costo di acquisto della merce e ad allegare gli oneri di deposito e movimentazione nel Porto di Napoli, ma nessuna allegazione e tanto meno prova viene fornita in ordine alla sorte dei beni in questione e, quindi, non emerge agli atti di causa se ed in quale misura si sia in realtà concretizzata per il ricorrente una perdita economica derivante della distruzione della merce o della rivendita all’estero a condizioni sfavorevoli.

La domanda risarcitoria è pertanto da respingere.

3. Le spese di causa vanno poste a carico del Ministero della Salute Ufficio di Sanità Marittima, Aerea e di Frontiera di Napoli, che nel complesso risulta in prevalenza soccombente, mentre possono essere compensate nei confronti delle altre amministrazioni dello Stato formalmente costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, in accoglimento dell’impugnativa annulla gli atti impugnati e respinge la domanda di risarcimento dei danni.

Condanna il Ministero della Salute USMAF di Napoli al pagamento, in favore della ,,,,,,,S.r.l., delle spese di giudizio nella misura di euro 2.000,00 (duemila), oltre oneri di legge e rimborso del contributo unificato; spese compensate nei confronti delle altre amministrazioni dello Stato resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del 7 e 16 giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente, Estensore

Vincenzo Cernese, Consigliere

Gianmario Palliggiano, Consigliere

2018-02-04T20:20:55+00:00