SULL’ART. 4, COMMA 7, DELLA L.R. N. 19 DEL 2009 – C.D. “PIANO CASA”

//, Urbanistica/SULL’ART. 4, COMMA 7, DELLA L.R. N. 19 DEL 2009 – C.D. “PIANO CASA”

TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. II – sentenza 2 agosto 2016, n. 3989

Sull’art. 4, comma 7, della L.R. n. 19 del 2009 – c.d. “Piano Casa”

L’art. 4, comma 7, della l.r. della Campania 28 dicembre 2009, n. 19, come sostituito dalla l.r. 5.1.2011, n. 1, recita: «È consentito su edifici non residenziali regolarmente assentiti, destinati ad attività produttive, commerciali, turistico-ricettive e di servizi, fermi restando i casi di esclusione dell’articolo 3 della presente legge, la realizzazione di opere interne finalizzate all’utilizzo di volumi esistenti nell’ambito dell’attività autorizzata, per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture esistenti, anche attraverso il cambio di destinazione d’uso, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. […]».

Il cambio di destinazione d’uso, pertanto, è un ulteriore strumento a disposizione, insieme all’esecuzione di opere interne, per riqualificare e adeguare le strutture già esistenti, purché, al pari della realizzazione di opere interne, anche il mutamento della destinazione d’uso avvenga nella prospettiva dell’utilizzo di quei volumi «nell’ambito dell’attività autorizzata» (attività produttive, commerciali, turistico-ricettive, di servizi) e dunque, in ultima analisi, nel rispetto della destinazione non residenziale degli edifici, che non può essere anch’essa variata in deroga allo strumento urbanistico vigente.

A tale conclusione deve pervenirsi non solo alla stregua di un’interpretazione della norma secondo la connessione tra le parole che la compongono (il sintagma “nell’ambito dell’attività autorizzata” si lega al sostantivo “utilizzo”, non certo al participio “esistenti”; la particella aggiuntiva “anche” estende al cambio di destinazione d’uso quanto stabilito per la realizzazione di opere interne), ma pure tenuto conto del significato proprio dell’espressione “in deroga agli strumenti urbanistici vigenti”, la quale è stata usata dal legislatore regionale senza che nulla deponga nel senso che egli abbia inteso adoperarla con un’accezione diversa da quella generale che essa possiede, con riferimento al rilascio di permessi edilizi, nel Testo unico n. 380/2001 e che la distingue nettamente dalla parallela, ma distinta, figura della variante allo strumento urbanistico. Il perimetro della nozione di permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici è, infatti, determinato in via generale dall’art. 14 del D.P.R. n. 380/01, che riferisce la deroga esclusivamente ai limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi; da qui il corollario che, fuori dei limiti indicati dall’art. 14, viene a configurarsi un’ipotesi di variante urbanistica, la cui approvazione è soggetta a specifica disciplina.


N. 03989/2016 REG.PROV.COLL.

N. 05757/2014 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5757 del 2014, proposto da … Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in …, Via …;

contro

il Comune di …, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in … viale …;

per l’annullamento

del provvedimento prot. n. 14044 del 7.8.2014, con cui l’amministrazione comunale di … ha annullato il permesso di costruire formatosi per silenzio assenso ex art. 20 d.P.R. n. 380/2001 a seguito dell’istanza prot. n. 24548 del 7.12.2012 in relazione al mutamento di destinazione d’uso da uffici a residenze ex art. 4, comma 7, della l.r. n. 19/2009 dell’immobile sito alla via …;

dell’ordinanza n. 14 dell’1.9.2014 (prot. n. 14826 del 2.9.2014), con la quale l’amministrazione comunale di … ha ingiunto, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, il ripristino dello stato dei luoghi relativamente al mutamento di destinazione d’uso a fini residenziali del fabbricato di cui al punto a);

di ogni altro atto allo stesso preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di …;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 maggio 2016 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con istanza del 7.12.2012 (prot. n. 24548), la società … Srl, in qualità di proprietaria del fabbricato destinato ad uffici sito nel Comune di …, in via …, ha richiesto il permesso di costruire per procedere alla modifica della destinazione d’uso del sopra indicato immobile (da uffici a residenza), in applicazione delle previsioni dell’art. 4, comma 7, della l.r. n. 19/2009 (c.d. Piano Casa Campania), in deroga agli strumenti urbanistici ed attraverso la realizzazione di opere interne e di adeguamento degli impianti.

A seguito della formazione del silenzio assenso sulla prefata domanda di permesso di costruire, ex art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, è stato comunicato all’amministrazione comunale l’inizio lavori (nota prot. n. 8392 del 3.5.2013), al fine di adibire talune unità immobiliari oggetto della domanda a residenza; successivamente, in data 28.5.2013, è stata anche presentata istanza (assunta al prot. n. 9990) per ottenere il certificato di agibilità.

Con provvedimento prot. n. 14044 del 7.8.2014, l’amministrazione comunale di … ha annullato il permesso di costruire formatosi per silenzio, mentre, con ordinanza n. 14 dell’1.9.2014 (prot. n. 14826 del 2.9.2014), è stato, conseguentemente, ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la … Srl ha impugnato i sopra indicati provvedimenti, deducendo vizi di violazione di legge ed eccesso di potere. La ricorrente ha contestato, nello specifico, l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela decisoria ex art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, l’erroneità nell’applicazione dell’art. 4, comma 7 della l.r. n. 19 del 2009 e l’ammissibilità dell’intervento di riconversione a unità residenziali degli uffici originariamente assentiti anche alla luce della normativa primaria di riferimento e segnatamente delle previsioni contenute nell’art. 5 del D.L. n. 70/2011, convertito in L. n. 106/2011, nonché l’inconferenza del riferimento agli standard di cui al d.m. n. 1444 del 1968 i cui parametri non trovano applicazione per l’intervento de quo, stante l’assenza di un espresso riferimento nella disciplina regionale recata dal c.d. piano casa. Su tali basi, la difesa della società ricorrente ha censurato anche l’ordinanza di demolizione avverso la quale ha dedotto, in via autonoma, il vizio di carenza di motivazione, ritenuta “paradossale e parossistica” nella parte in cui pone a fondamento dell’irrogazione della sanzione anche la mancata formazione del silenzio-assenso in ragione della non conformità allo strumento urbanistico di un intervento in deroga.

Il Comune di … si è costituito in giudizio per resistere al gravame, concludendo per la reiezione del ricorso in quanto infondato.

All’udienza pubblica del 17 maggio 2016 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso non merita accoglimento.

Il Collegio ritiene di dover prioritariamente esaminare le deduzioni dirette a contestare l’erroneità nell’applicazione dell’art. 4, comma 7 della l.r. n. 19 del 2009.

La corretta interpretazione della sopra indicata disposizione del c.d. piano casa Campania consente, infatti, di procedere ad una puntuale verifica in merito alla ammissibilità dell’intervento alla luce della disciplina di riferimento.

Sul punto questa Sezione si è già espressa (sentenza n. 6032 del 2014) con argomentazioni che il Collegio ritiene di integralmente confermare, avallate ed ulteriormente supportate dal Giudice d’appello (Cons. St., sez. VI, n. 1153 del 2016).

L’art. 4, comma 7, della l.r. della Campania 28 dicembre 2009, n. 19, come sostituito dalla l.r. 5.1.2011, n. 1, recita: «È consentito su edifici non residenziali regolarmente assentiti, destinati ad attività produttive, commerciali, turistico-ricettive e di servizi, fermi restando i casi di esclusione dell’articolo 3 della presente legge, la realizzazione di opere interne finalizzate all’utilizzo di volumi esistenti nell’ambito dell’attività autorizzata, per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture esistenti, anche attraverso il cambio di destinazione d’uso, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. […]».

Come evidenziato nella prefata pronuncia di questa Sezione, “il cambio di destinazione d’uso, pertanto, è un ulteriore strumento a disposizione, insieme all’esecuzione di opere interne, per riqualificare e adeguare le strutture già esistenti, purché, al pari della realizzazione di opere interne, anche il mutamento della destinazione d’uso avvenga nella prospettiva dell’utilizzo di quei volumi «nell’ambito dell’attività autorizzata» (attività produttive, commerciali, turistico-ricettive, di servizi) e dunque, in ultima analisi, nel rispetto della destinazione non residenziale degli edifici, che non può essere anch’essa variata in deroga allo strumento urbanistico vigente.

A tale conclusione deve pervenirsi non solo alla stregua di un’interpretazione della norma secondo la connessione tra le parole che la compongono (il sintagma “nell’ambito dell’attività autorizzata” si lega al sostantivo “utilizzo”, non certo al participio “esistenti”; la particella aggiuntiva “anche” estende al cambio di destinazione d’uso quanto stabilito per la realizzazione di opere interne), ma pure tenuto conto del significato proprio dell’espressione “in deroga agli strumenti urbanistici vigenti”, la quale è stata usata dal legislatore regionale senza che nulla deponga nel senso che egli abbia inteso adoperarla con un’accezione diversa da quella generale che essa possiede, con riferimento al rilascio di permessi edilizi, nel Testo unico n. 380/2001 e che la distingue nettamente dalla parallela, ma distinta, figura della variante allo strumento urbanistico.

Il perimetro della nozione di permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici è, infatti, determinato in via generale dall’art. 14 del D.P.R. n. 380/01, che riferisce la deroga esclusivamente ai limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi; da qui il corollario che, fuori dei limiti indicati dall’art. 14, viene a configurarsi un’ipotesi di variante urbanistica, la cui approvazione è soggetta a specifica disciplina (cfr. Cass. pen., Sez. III, 28.4.2011 n. 16591, rimarcando che «la deroga non può incidere sulle scelte di tipo urbanistico, potendo operare solo nel caso in cui l’area sia edificabile secondo le previsioni di piano, con la conseguenza che non può ritenersi ammissibile il rilascio di permessi in deroga, ad esempio, per aree a destinazione agricola o a verde pubblico o privato mancando in tal caso il presupposto dell’edificabilità dell’area necessario non per il rilascio in deroga del permesso i costruire ma per il permesso stesso»; cfr. anche C.d.S., sez. IV, 28.9.2009, n. 5847, che, con riferimento alle disposizioni poi confluite nell’art. 14 cit., ha affermato che gli articoli «che disciplinano la possibilità di rilasciare concessioni edilizie in deroga ai piani regolatori ed alle norme di regolamento edilizio, vanno interpretati restrittivamente, nel senso che tali deroghe non possono travolgere le esigenze di ordine urbanistico a suo tempo recepite nel piano, con la conseguenza che non possono essere oggetto di deroga le destinazioni di zona che attengono all’impostazione stessa del piano regolatore generale e ne costituiscono le norme direttrici (cfr. Cons. Stato, IV Sez. 2 aprile 1996 n. 439; 1 ottobre 1007 n. 1057) »).

Il Consiglio di Stato, nel condividere tale interpretazione con la sentenza sopra richiamata (n. 1153 del 2016), ha articolato ulteriori considerazioni che meglio consentono di rilevare la portata dispositiva e l’ambito applicativo della norma in esame. Nel premettere che la natura derogatoria e temporanea del Piano Casa implica una stretta interpretazione delle sue norme (senza interpretazioni estensive che potrebbero condurre a stravolgere l’ordinata pianificazione del territorio), il Giudice d’appello ha sottolineato che “la norma si limita sostanzialmente a stabilire che per le categorie di attività (e di edifici) richiamate (n.d.r.: non residenziali regolarmente assentiti, destinati ad attività produttive, commerciali, turistico-ricettive e di servizi…) è consentita, per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture esistenti (ovvero gli edifici non residenziali), la realizzazione di opere interne al fine di poter utilizzare i volumi esistenti nell’ambito dell’attività autorizzata, entro cioè quelle attività elencate nello stesso comma”. Il riferimento ai volumi esistenti e alla realizzazione di opere interne, dunque, non può che essere correlato alle attività esistenti e autorizzate, ossia a quelle, svolte su edifici non residenziali regolarmente assentiti, aventi natura produttiva, commerciale e turistico –ricettiva.

In tale quadro, quindi, il cambio di destinazione d’uso, a seguito di opere interne deve ritenersi ammesso soltanto tra le diverse tipologie di attività richiamate – con l’esclusione pertanto dell’uso residenziale – e ciò a prescindere dalla nozione di categoria funzionale autonoma introdotta dall’art. 23 ter del t. u. n. 380 del 2001, inserito dall’art. 17, comma 1, lett. n) della legge 11 novembre 2014, n. 164 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, recante misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive, entrato in vigore dopo il diniego impugnato (ibidem).

Diversamente opinando e, cioè, ammettendo anche mutamenti di destinazione d’uso da non residenziale a residenziale, verrebbero a stravolgersi le condizioni d’uso d’area, considerato che tali mutamenti comporterebbero aumenti significativi del “carico urbanistico”, in un contesto in cui, invece, il comma 7 richiede che il cambio di destinazione d’uso avvenga nell’ambito dell’attività autorizzata (ibidem).

Nella fattispecie oggetto di giudizio, viene in rilievo un intervento di cambio di destinazione d’uso da uffici a residenza di una parte, peraltro consistente, del complesso industriale in proprietà della ricorrente, composto da tre capannoni e da una palazzina uffici di pertinenza dell’opificio, in relazione al quale, per le ragioni sopra esposte, non è applicabile la disposizione invocata dall’interessata.

Come correttamente rilevato dall’amministrazione comunale nel provvedimento gravato, l’intervento de quo non è compatibile con la zona omogenea di riferimento; l’area interessata, infatti, insiste in un ambito inserito nella ZTO I2 — Zona industriale esistente per la quale le NTA allegate al PdF stabiliscono, all’art. 9 quanto segue: << L’area costituente insediamento industriale è indicata con la sigla I2; in essa è concessa la sostituzione, limitatamente all’attuale volume edilizio delle costruzioni industriali esistenti ed al completamento entro il limite di validità del PdF nel rispetto del 33% di superficie coperta dell’intera superficie di ogni complesso industriale. L’altezza massima consentita è di m 18,00. Le industrie esistenti nell’ambito dell’agglomerato urbano alla data dell’adozione del Regolamento Edilizio con l’annesso PdF, sono destinate alla conservazione della loro attività, sempre che essa non venga giudicata dall’Autorità sanitaria competente, rumorosa, antigienica o inquinante e comunque pericolosa e possono subire solo delle trasformazioni necessarie al loro ammodernamento ed al miglioramento dell’attività produttiva alle seguenti condizioni: la superficie massima coperta esistente non subire ampliamenti. Sono consentiti solo interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione e quelle opere di ristrutturazione volumetrica necessaria al funzionamento della vita delle industrie stesse. Ai fini del DM 2/4/1968 la zona oggetto fa parte della zona “D” (art. 2).».

Le caratteristiche dell’intervento e la funzionalizzazione della palazzina ad uso uffici allo svolgimento dell’attività industriale, inoltre, rendono evidente l’assenza di complementarietà della destinazione d’uso residenziale rispetto a quella attuale, risultando non pertinente sia il riferimento all’art. 3, comma 2, della l.r. n. 19/2009, non potendosi prescindere dalla disciplina urbanistica prevista per la zona in cui ricade l’intervento da realizzare, sia allo strumento per l’intervento sull’apparato distributivo adottato dal Comune di … che, come puntualmente rilevato dalla difesa dell’ente resistente, non ha riconosciuto alcuna vocazione residenziale dell’area in esame, sia, infine, alla nozione di attività produttive di cui all’art. 1, comma 1-bis, del d.P.R. n. 447/1998, come introdotto dal D.P.R. n. 440/2000, dettato ad altri fini con la espressa previsione, peraltro, della necessità della approvazione di una variante nell’ipotesi di non conformità della localizzazione dell’impianto con la destinazione di zona.

Del pari, in relazione all’invocata applicazione dell’art. 5, comma 9 del d.l. n. 70 del 2011, conv. dalla l. n. 106 del 2011, il Collegio reputa sufficiente richiamare quanto già esplicitato dal Giudice d’appello, il quale ha sottolineato che tale disposizione ammette modifiche di destinazioni d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari; tali requisiti non ricorrono nella fattispecie alla luce della disciplina edificatoria prevista per la ZTO “I 2” e delle destinazioni d’uso ammesse dalle NTA dello strumento urbanistico per la zona de qua.

Dalle considerazioni sopra svolte discende, quindi, la preclusione della possibilità di ottenere un permesso di costruire che “deroghi” la coerente destinazione di zona impressa dal Piano di fabbricazione e si frappone come ostacolo oggettivo e vincolante all’assentibilità della domanda della società ricorrente. Non può revocarsi in dubbio, del resto, che lo scopo della norma attiene alla riqualificazione e all’adeguamento delle strutture esistenti, ossia degli edifici, non residenziali, regolarmente assentiti.

Va da sé che quanto esposto risulta dirimente rispetto a tutte le ulteriori deduzioni articolate dalla difesa della ricorrente in merito alla compatibilità edilizia ed urbanistica dell’intervento, non potendosi revocare in dubbio, in particolare, l’applicazione dei parametri riferiti agli standard previsti dal d.m. n. 1444 del 1968, stante la diretta incidenza che l’intervento determina sul carico urbanistico in correlazione con la prevista destinazione residenziale.

Anche le ulteriori censure si palesano infondate.

Si evidenzia, infatti, in primo luogo, che la difesa della ricorrente non ha fornito gli elementi probatori necessari a verificare l’avvenuta formazione del silenzio assenso, essendo stata prodotta solo copia della domanda di permesso di costruire senza la documentazione allegata, tra cui, in particolare, l’asseverazione del progettista incaricato, che avrebbe dovuto attestare espressamente ed inequivocabilmente la conformità del progetto rispetto alla l. reg. n. 19 del 2009; tale circostanza associata al complesso degli elementi di fatto emergenti, esclude la sussistenza di un legittimo affidamento da tutelare, anche in rapporto al tempo, non irragionevole, entro il quale l’amministrazione è intervenuta adottando le determinazioni impugnate. In punto di interesse pubblico, inoltre, l’amministrazione ha esaustivamente considerato ed esplicitato non solo le ragioni della non conformità dell’intervento alla disciplina di riferimento ma anche l’impatto sul contesto interessato e sulla vivibilità dell’ambito territoriale inciso in correlazione con la mancata previsione degli standard prescritti dal d.m. n. 1444 del 1968.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della ricorrente, infine, l’ordinanza di demolizione reca una motivazione che lungi da poter essere definita “paradossale e parossistica” si palesa solida ed esaustiva, essendo stati dettagliatamente indicati i giustificativi alla base dell’irrogazione della sanzione con la quale è stato doverosamente ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi.

In conclusione, per le ragioni sopra esposte, il ricorso va rigettato.

Tenuto conto della relativa novità delle questioni trattate, valutata con riferimento all’epoca di proposizione del gravame, il Collegio valuta sussistenti i presupposti per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Rovis, Presidente

Gabriele Nunziata, Consigliere

Brunella Bruno, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Brunella Bruno

Claudio Rovis

IL SEGRETARIO

2018-01-14T13:20:36+00:00