Verifica preliminare della conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica – funzione di pianificazione urbanistica del territorio. Strutture stagionali per attività balneare – criterio funzionale – precarietà dell’opera –  permesso di costruire  

///Verifica preliminare della conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica – funzione di pianificazione urbanistica del territorio. Strutture stagionali per attività balneare – criterio funzionale – precarietà dell’opera –  permesso di costruire  

T.A.R. NAPOLI, SEZ. VII, SENTENZA 24 ottobre 2018, N. 7090

(Presidente Messina – Estensore Ianniello)

Verifica preliminare della conformità dell’intervento progettato alla disciplina urbanistica – funzione di pianificazione urbanistica del territorio

“La valutazione in ordine alla realizzabilità di un intervento sotto il profilo urbanistico (recte del governo del territorio) precede la verifica della disciplina edilizia dello stesso, e dunque della necessarietà o meno di un titolo abilitativo“.

Ai fini di una corretta valutazione della validità dell’intervento progettato dal privato, la P.A.  esercita un potere di pianificazione urbanistica che è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

Strutture stagionali per attività balneare – criterio funzionale – precarietà dell’opera –  permesso di costruire  

Per individuare la natura precaria di un’opera, che è condizione per l’accertamento della non necessarietà del rilascio del relativo permesso di costruire, occorre verificare la destinazione funzionale e l’interesse finale al cui soddisfacimento essa è destinata.

Pertanto, la stagionalità dell’utilizzazione dell’opera, anche quando è realizzata con materiali facilmente amovibili, non equivale ad un uso temporalmente limitato del bene.

Nel caso di specie, l’uso tipico delle attività ricettive in località turistiche dà luogo a un’alterazione sostanzialmente permanente dello stato dei luoghi a prescindere dalla rimozione per alcuni mesi l’anno delle strutture

 Massima a cura degli avv.ti Benedetta Leone e Aniello Polise

 

07090/2018 REG.PROV.COLL.

03217/2016 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3217 del 2016, proposto da
….. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato ……, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di ….., in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …. e successivamente dall’avvocato ….., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Napoli alla via …..

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

dell’ordinanza del Comune di …..Settore Lavori ed edilizia Servizio Urbanistica – edilizia privata – paesaggio prot. n. …. del 17 maggio 2016, con la quale è stato disposto il divieto di esecuzione delle opere edili previste nella S.C.I.A. prot. n. …. del 18 aprile 2016, avente ad oggetto la realizzazione di una piccola struttura balneare – pratica edilizia n. …/2016;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di ……;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2018 la dott.ssa Valeria Ianniello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

Espone la ricorrente ….. S.r.l. di essere locataria del complesso immobiliare sito in ……, alla via ….. n. 101 – foglio 11, p.lle 674/101, 1095 – 1094 e 495 – e che:

– «sulle p.lle n. 674/101, 1095 e 1094 … esercita un’attività di ristorazione-campeggio»;

– «detto compendio immobiliare per un tratto rappresentato da balze rocciose, confina con il Mar Tirreno … specificamente la p.lla 495» (pag. 1 e 2 del ricorso).

In data 18 aprile 2016, la ….. S.r.l., dante causa della ….., ha presentato al Comune di ….. una S.C.I.A. (prot. n. ….) ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241/1990, per il montaggio, sul predetto costone roccioso, «di strutture temporanee stagionali per attività balneare», consistenti in un tavolato sostenuto da pali in legno, con quattro “piccole strutture” in legno ad uso spogliatoio, bagni e servizi, che implicano altresì la realizzazione di impianti elettrici, idrici e sanitari (di cui all’art. 11 del D.M. n. 37/2008).

Con l’impugnato provvedimento n. …. del 17 maggio 2016, il Comune di …..  ha comunicato, tra l’altro, che:

– «l’intervento non è eseguibile con S.C.I.A. bensì necessita del Permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 380/2001»;

– «le opere non sono compatibili con il vigente P.R.G. (zona M – tutela naturale) e con il P.U.T. L.R. n. 35/1987 (zona 1a – di tutela dell’ambiente naturale di 1° grado)»;

e ha, pertanto, disposto «ai sensi e per gli effetti del richiamato art. 19, comma 4° della legge n. 241/1990 nonché dell’art. 23, comma 6°, del d.P.R. n. 380/2001 … il divieto di esecuzione delle opere edili previste nella S.C.I.A. in oggetto, con contestuale obbligo di procedere alla rimozione delle eventuali opere se già eseguite, e al ripristino dello stato dei luoghi».

Avverso tale provvedimento insorge la ricorrente.

Il ricorso è infondato.

Giova, in primo luogo, precisare che la valutazione in ordine alla realizzabilità dell’intervento sotto il profilo urbanistico (recte del governo del territorio) precede la verifica della disciplina edilizia dello stesso, e dunque della necessarietà o meno di un titolo abilitativo.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha chiarito che:

«l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.

Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli – non in astratto, bensì in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi -, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico – sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione “de futuro” sulla propria stessa essenza, svolta – per autorappresentazione ed autodeterminazione – dalla comunità medesima, attraverso le decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora , attraverso la partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio.

In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è funzionale solo all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

Ne consegue che, diversamente opinando, e cioè nel senso di ritenere il potere di pianificazione urbanistica limitato alla sola prima ipotesi, si priverebbe la pubblica amministrazione di un essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali sono almeno quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma secondo, Cost. …» (sez. IV, sent. n. 2710/2012).

Ciò premesso, l’area interessata dall’intervento prospettato ricade in:

1. zona territoriale 1a – tutela dell’ambiente naturale – 1° grado del P.U.T., la quale «va trasferita nei Piani regolatori generali, come zona di “tutela naturale”, e la relativa normativa deve:

– assicurare l’inedificabilità, sia privata che pubblica;

– impedire ogni trasformazione del suolo (sbancamento, muri di sostegno, riporti etc.);

– non consentire l’attraversamento da parte di strade, elettrodotti, acquedotti, funivie e altre opere che non siano quelle indicate dal Piano urbanistico territoriale – parte V cartografia allegata;

– non consentire opere di rimboschimento in contrasto con la vegetazione esistente;

– assicurare la conservazione della vegetazione spontanea;

– prevedere, ove necessario, interventi di restauro del paesaggio, secondo i criteri indicati nelle norme tecniche del successivo titolo IV …»;

2. zona M di tutela ambientale del P.R.G. (art. 79), nella quale «non sono ammessi alcuna nuova edificazione né pubblica né privata, qualsiasi trasformazione del suolo (sbancamenti, riporti, muri di sostegno ecc.), qualunque attraversamento di strade, elettrodotti, acquedotti, funivie, teleferiche diversi da quelli previsti dal P.U.T., alcun intervento di rimboschimento in contrasto con la vegetazione esistente …»;

3. area a pericolosità da frana elevata e a rischio di frana P3 “a pericolosità potenziale”, secondo il vigente Piano Stralcio per l’assetto idrogeologico dell’Autorità di Bacino Campania SUD;

4. area soggetta a vincolo archeologico;

5. territorio dichiarato di notevole interesse pubblico con D.M. del 15 febbraio 1962, sottoposto alle disposizioni di cui al d.lgs. n. 42/2004;

6. sito di importanza comunitaria (SIC);

7. zona di protezione speciale (ZPS).

Correttamente, pertanto, il Comune ha affermato l’incompatibilità del progetto presentato dalla odierna ricorrente rispetto sia al vigente P.R.G. (zona M – tutela naturale) sia al P.U.T. (zona 1a – tutela dell’ambiente naturale – 1° grado), i quali non consentono nell’area in esame nessuna forma di edificazione o comunque di trasformazione del suolo, in quanto mirano a preservare (anche) l’integrità dell’ambiente naturale e del paesaggio, quali valori costituzionalmente protetti.

L’opera, dunque, non risulta neppure astrattamente assentibile, posta la sua contraddittorietà con gli strumenti urbanistici vigenti per la porzione di territorio comunale di riferimento.

In ogni caso, anche a voler ritenere l’intervento ammissibile, legittimamente il Comune ha predicato rispetto ad esso la necessità del permesso di costruire.

Al riguardo, l’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001 stabilisce che «costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: a) gli interventi di nuova costruzione; …».

A sua volta, l’art. 3, co. 1, lett. e.5), dello stesso d.P.R. n. 380/2001, stabilisce che rientra comunque tra gli «interventi di nuova costruzione» la «installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili», escludendo da tale novero soltanto i manufatti:

a) «che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee»; ovvero che

b) «siano ricompresi in strutture ricettive all’aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformità alle normative regionali di settore».

Le opere realizzate dalla ricorrente in forza della richiamata S.C.I.A. n. …./2016 non rientrano in nessuna delle predette ipotesi di esclusione della necessità del permesso di costruire.

Quanto alla prima categoria, anche in tempi recentissimi il Consiglio di Stato ha ribadito che «al fine di verificare se una determinata opera abbia carattere precario, che è condizione per l’accertamento della non necessarietà del rilascio del relativo permesso di costruire, occorre verificare la destinazione funzionale e l’interesse finale al cui soddisfacimento essa è destinata.

Pertanto, solo le opere agevolmente rimuovibili, funzionali a soddisfare una esigenza oggettivamente temporanea, destinata a cessare dopo il tempo, normalmente non lungo, entro cui si realizza l’interesse finale, possono dirsi di carattere precario e, in quanto tali, non richiedenti il permesso di costruire. Infatti, la precarietà o non di un’opera edilizia va valutata con riferimento non alle modalità costruttive, bensì alla funzione cui essa è destinata, con la conseguenza che non sono manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee quelli destinati ad una utilizzazione perdurante nel tempo, di talché l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante.

In sostanza, la precarietà del manufatto, che ne giustificherebbe il non assoggettamento a concessione edilizia, non dipende dai materiali utilizzati o dal suo sistema di ancoraggio al suolo, bensì dall’uso al quale il manufatto è destinato e va, quindi, valutata alla luce dell’obiettiva ed intrinseca destinazione naturale dell’opera(cfr. ex multis IV Sez. n. 5762 del 2017)» (sez, IV, sent. n. 5525/2018).

Ne deriva che neanche la stagionalità dell’utilizzazione dell’opera esclude di per sé la necessità del permesso di costruire, atteso che l’uso ricorrente – tipico delle attività ricettive in località turistiche – non equivale ad un uso temporaneo, e che la struttura realizzata dalla ricorrente dà luogo a un’alterazione sostanzialmente permanente dello stato dei luoghi, «a prescindere dalla rimozione per alcuni mesi l’anno» (Cons. di Stato, VI, sent. n. 2842/2014).

Sul punto, anche la Cassazione – utilmente richiamata dal Comune resistente – ha precisato che «il permesso di costruire è senz’altro richiesto per l’esecuzione di opere stagionali, differenziandole da quelle precarie che, per la loro stessa natura e destinazione, non comportano effetti permanenti e definitivi sull’originario assetto del territorio tali da richiedere il preventivo rilascio di un titolo abilitativo.

L’opera stagionale, diversamente da quella precaria, non è, infatti, destinata a soddisfare esigenze contingenti ma ricorrenti, sia pure soltanto in determinati periodi dell’anno e, per tale motivo, è soggetta a permesso di costruire …» (Cass. Pen., III, sent. n. 17135/2018).

Nemmeno può ritenersi che le opere in esame possano essere ricomprese nelle autorizzazioni già rilasciate «sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico» in relazione alla struttura ricettiva della ricorrente.

Da quanto risulta agli atti del giudizio, i titoli – per lo più annuali – rilasciati in relazione al complesso immobiliare nella disponibilità della stessa riguardano, infatti, le sole attività di: campeggio per n. 30 tende e n. 10 roulottes (autorizzazione prefettizia del 12 agosto 1978 n. Z.01405/CS-59, annualmente rinnovabile); somministrazione al pubblico di alimenti e bevande (licenza in data 23 marzo 1996), installazione di tubi Innocenti ricoperti di “pagliarelle”a carattere stagionale, da rimuovere obbligatoriamente al termine della stagione estiva (autorizzazione in data 2 aprile 1992; autorizzazione della Capitaneria di porto di …..  n. 448 del 14 aprile 1994); realizzazione all’interno del campeggio “…..” (fg. 11/A p.lla n. 495)di«una struttura mobile in legno da adibire a spogliatoio/deposito, di dimensioni in pianta mt. 3×1, con altezza variabile da mt. 2,00 a mt. 2,20 … [a] carattere stagionale» (autorizzazione sindacale annuale, in data 9 marzo 1994); due zone d’ombra «con impiego di teli verdi poggianti sulla struttura di tubi Innocenti, nonché un piano di calpestio formato da tavole di abete poggianti su struttura orizzontale di tubi Innocenti»; «posa in opera di tre cabine in legno, … da utilizzare come deposito – spogliatoio»; «realizzazione di una piccola scala a pioli, … per la discesa a mare»; «montaggio di candelieri guardacorpo da fissare ai monconi di tubolari …» (autorizzazione a carattere stagionale, fino al termine della stagione estiva, rilasciata in data 3 luglio 2001).

Quanto all’autorizzazione per uso balneare di area asservita al campeggio ….., fg. 11 p.lla 495, essa risulta:

– richiesta con istanza prot. n. 12815 del 3 giugno 2008, presentata dal sig. ….., legale rappresentante della …..S.a.s. e integrata da richiesta di voltura alla ….S.a.s.;

– rilasciata alla ditta …. S.a.s. in data 19 agosto 2008, con prot. n. ….;

– oggetto di «rinunzia all’apertura di stabilimento balneare in area asservita al campeggio …. formalizzata dal sig. ….», acquisita al prot. gen. del Comune con il n. ….. del 20 agosto 2008;

– superata con successiva autorizzazione prot. n. …. rilasciata il 25 agosto 2008 alla ….. S.a.s., con scadenza al 30 settembre 2008, con la quale l’attività assentita con l’autorizzazione n. …./2008 veniva «ristretta alla sola attività di bar stagionale» ed era «fatto obbligo alla Ditta “…..s.a.s. di …. & C.” – proprietaria del complesso ricettivo – ed alla Ditta “…. s.a.s. di …..& C.” – in qualità di gestore dell’attività stagionale di cui al presente atto – di non utilizzare l’area de quo per esercizio di attività balneare, avendo cura di informare il pubblico relativamente alla non predisposizione dell’area ad un uso balneare …».

In relazione alla «piccola struttura balneare stagionale alla via …. , località …. in catasto al foglio 11 part. 495», risulta, infine, l’autorizzazione paesaggistica n. 28 in data 24 aprile 2015, rilasciata «ai soli fini della norma di tutela paesaggistica e [che] non costituisce, pertanto, titolo edificatorio urbanistico …».

Alla luce di tutto quanto sopra, non può ravvisarsi alcuna contraddittorietà – lamentata invece dalla ricorrente – tra l’aver chiarito, da parte del Comune, che la tipologia di intervento proposta necessiterebbe, dal punto di vista edilizio, di un permesso di costruire (non essendo a tal fine strumento idoneo la presentazione di una S.C.I.A.) e che, tuttavia, dal punto di vista del governo del territorio, esso non è assentibile tout court.

Il ricorso deve, pertanto, essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto (R.G. 3217/2016), lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Comune di …., delle spese del presente giudizio, nella misura di euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:

Rosalia Maria Rita Messina, Presidente

Valeria Ianniello, Primo Referendario, Estensore

Cesira Casalanguida, Primo Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Valeria Ianniello Rosalia Maria Rita Messina

IL SEGRETARIO

 

2019-02-06T17:51:52+00:00