TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III – sentenza 24 ottobre 2016, n. 4869
Inedificabilità zona agricola E
La consumazione, in generale, del territorio che l’edificazione, ancorché a scopo non residenziale, concorre a determinare, si pone in palese contrasto con la ratio insita nella destinazione di una parte del territorio a zona agricola e relativa classificazione negli strumenti urbanistici, risolvendosi in ultima analisi in una frustrazione di tale ratio, che va individuata nella salvaguardia delle potenzialità immateriali e materiali intrinseche dei suoli agricoli e di cui si è fatto cenno poc’anzi.
E’ di immediata evidenza, invero, come la stessa definizione insita nella destinazione di un’area a “zona agricola”, induce a ritenere incompatibili con tale destinazione, usi della zona stessa radicalmente antitetici, quali quello edificatorio ancorché per finalità non residenziali.
N. 04869/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00470/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 470 del 2016, proposto da:
Soccorso …. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato … C.F. …., con domicilio eletto presso … in Napoli, via .., …;
contro
Comune di …., in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …. C.F. …., con domicilio eletto presso il suo studio in …., …;
per l’annullamento:
del provvedimento del 19/11/2015 emesso dal Dirigente S.U.A.P. del Comune di …., con il quale si dispone il rigetto definitivo dell’istanza presentata dalla società ricorrente, prot. n. 10025 del 18/03/2015, per la realizzazione ed esercizio di un’autorimessa a cielo aperto in …. alla ….;
della nota prot. 21349 del 22.5.2015 con ci in riscontro delle controdeduzioni del la ricorrente ex art. 10 bis, L. n. 241/1990, esprime parere negativo;
della nota prot. n. 11036 del 25.3.2015 contenente la comunicazione dei motivi ostativi ex art.10 – bis, L. n. 241/1990;
di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, comunque lesivo dei diritti della società ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di …;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’Udienza pubblica del giorno 19 luglio 2016 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.1. Con il ricorso in epigrafe, ritualmente proposto, la ricorrente impugna il provvedimento del 19.11.2015 del Comune di …., con il quale si dispone il rigetto definitivo dell’istanza prot. n. 10025 del 18/03/2015 da essa presentata per la realizzazione e l’esercizio di un’autorimessa a cielo aperto in …. alla Contrada ….
Alla Camera di consiglio del 9.2.2016 la Sezione respingeva la domanda cautelare con Ordinanza n. 234 del 10.2.2016 motivando l’insussistenza del fumus boni iuris nel ricorso.
1.1. Si costituiva il Comune di Acerra con memoria e documenti il 12.2.2016.
Sia la ricorrente che l’Ente resistente depositavano memoria per il merito il 17.6.2016 e la prima anche una memoria di replica il 27.6.2016.
Alla pubblica Udienza del 19 luglio 2016 sulle conclusioni delle parti il gravame è stato ritenuto in decisione.
2.1.Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione delle garanzie partecipative di cui all’art. 10 della L. 241/1990 assumendo una sorta di simulazione procedimentale insita nella circostanza che l’amministrazione non ha preso in considerazione e valutato, come impone l’invocata norma, le controdeduzioni da essa inviate in riscontro della comunicazione dei motivi ostativi di cui alla nota comunale prot. n.11036 del 25.3.2015.
2.2. Ritiene il Collegio che la doglianza è infondata in fatto e va disattesa poiché con nota del 22.5.2015 prot. 21349 (doc. 5 produzione comunale del 12.2.2016) il competente dirigente, a proposito delle osservazioni prodotte dalla ricorrente ad opera di un ingegnere con nota del 18.5.2015, prot. n. 20182 del 18.5.2015, “rilevava che le stesse non sono meritevoli di accoglimento, atteso che per l’intervento richiesto, come già comunicato, si è del parere che non vi è compatibilità urbanistica, in quanto detta attività comporta trasformazione urbanistica del territorio”.
Tale nota fa seguito – il che spiega l’inciso “come già comunicato” – alla precedente del 25.3.2015, prot. n.11036 prodotta dalla stessa ricorrente (doc. 3 del ricorso), già recante i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, atto con il quale il medesimo dirigente, dopo aver illustrato la classificazione, secondo il vigente P.R.G. delle particelle interessate dall’intervento, rappresentava che esse “sono interessate dal P.A.I., carta del rischio idraulico, aggiornamento anno 2010, con classificazione “R1” – Rischio Moderato-, per intero per le particelle n. 75 e 76, in parte per le particelle 77 e 78”, concludendo che “pertanto è del parere che non vi è compatibilità urbanistica, in quanto detta attività comporta trasformazione urbanistica del territorio”.
Da quanto rilevato consegue che il Comune ha preso in considerazione e valutato le osservazioni procedimentali della ricorrente, avendo spiegato che al loro accoglimento si oppone la mancanza di compatibilità urbanistica a causa dell’attitudine dell’intervento a determinare trasformazione urbanistica del territorio, assoggettato al vincolo di Zona E agricola e a quello di rischio idraulico.
3.1. Con il secondo motivo la ricorrente, rubricando violazione degli artt. 1 e 3, L. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 753/1980, del P.S.A.I. 2011 e 2015 nonché difetto di istruttoria e di motivazione, lamenta che la motivazione del provvedimento impugnato è inesistente per quanto tautologica e via via contesta l’idoneità ad escludere l’assentibilità del suo intervento, dei vari vincoli gravanti sull’area interessata ed individuati nel vincolo ferroviario (“vincolo di rispetto ferrovia di progetto”), nel vincolo di rischio idraulico e nel vincolo di zona agricola.
3.2. Preliminarmente osserva il Collegio di essere al cospetto di un provvedimento sussumibile nel novero dei c.d. provvedimenti plurimotivati, ossia fondati su più motivi, ciascuno dei quali idoneo a giustificare la decisione assunta dall’amministrazione. Nei casi come quello all’esame la giurisprudenza è costante nell’affermare che “allorché sia controversa la legittimità di un provvedimento fondato su una pluralità di ragioni di diritto tra loro indipendenti, l’accertamento dell’inattaccabilità anche di una sola di esse vale a sorreggere il provvedimento stesso, sì che diventano, in sede processuale, inammissibili per carenza di interesse le doglianze fatte valere avverso le restanti ragioni” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 30.5.2005, n. 2767; in termini anche T.A.R. Liguria, Sez. I, 17.3.2006, n. 252; T.A.R Basilicata, Sez. I, 28.6.2010, n. 456) soccorrendo, infatti, “al riguardo il consolidato principio secondo il quale, laddove una determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una pluralità di ragioni, ciascuna delle quali sia di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse passi indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento.”(Consiglio di Stato, Sez. VI, 5.7.2010, n. 4243).
Anche la Sezione si è posta negli stessi sensi (tra le tante, T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 9.7.2012 n. 3300 e T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 27.9.2013 n. 4450) e più di recente ha ribadito che “In caso di provvedimento plurimotivato, il rigetto di doglianza volta a contestare una delle ragioni giustificatrici comporta la carenza di interesse della parte ricorrente all’esame delle ulteriori doglianze volte a contestare le altre ragioni giustificatrici, atteso che, seppur tali ulteriori censure si rivelassero fondate, il loro accoglimento non sarebbe comunque idoneo a soddisfare l’interesse del ricorrente ad ottenere l’annullamento del provvedimento impugnato, che resterebbe supportato dall’autonomo motivo riconosciuto sussistente” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 22/10/2015, n. 4972) ed inattaccabile.
Ciò posto, ritiene il Collegio di poter circoscrivere la trattazione alla disamina delle censure svolte dalla ricorrente avverso il vincolo di rischio idraulico e quello di zona E agricola addotti nel provvedimento e nei presupposti pareri, a ragioni del diniego, peraltro, come avvertito, ciascuna autonomamente e singolarmente idonea a giustificarlo.
3.3. Lamenta in proposito la deducente che il Comune non rappresenta le ragioni per cui, in virtù della classificazione dell’area de qua come “R1 – rischio moderato”, l’intervento non sarebbe assentitile tenuto conto delle norme del Piano Stralcio dell’Assetto idrogeologico vigente, atteso che negli atti si opera il rifermento al PSAI 2011 (c.d. aggiornamento 2010), laddove con delibera n. 1 del 23..2.2015 dell’Autorità di Bacino regionale della Campania centrale è stato approvato il PSAI 2015, sostitutivo del precedente e valido ed efficace all’atto del diniego impugnato.
Secondo la ricorrente, in sintesi, è risolutivo e sancisce l’assentibilità dell’intervento oggetto della sua denegata istanza, il disposto di cui all’art. 15, co.3 del vigente PSAI 2015, a termini del quale “Nelle aree a rischio medio e moderato ricadenti in aree a pericolosità idraulica moderata (PI) sono consentiti tutti gli interventi e le attività antropiche, compresa la realizzazione di volumi interrati ed il loro uso, questi ultimi nei soli casi in cui sia tecnicamente possibile garantire la tenuta idraulica dei vani nei confronti dei fenomeni di allagamento individuati dal Piano…”.
Secondo la deducente tale norma, invocata e richiamata anche nella memoria di replica prodotta il 27.6.2016 (pag.2), non pone alcun limite, salvo per i volumi interrati.
3.4. Ritiene il Collegio che la sintetizzata censura, come già delibato con l’Ordinanza cautelare n. 234/2016, sia infondata.
Si profila, invero, ostativo all’effettuazione dell’intervento funzionale all’attività cui aspira la ricorrente ed oggetto della denegata istanza, il vincolo di rischio idraulico, ancorché moderato, addotto nell’impugnato presupposto parere della Direzione gestione del territorio del Comune di Acerra prot. n. 11036 del 25.3.2015 ed ivi affermato gravante per intero sulle particelle n. 75 e 76 e in parte sulle particelle n. 77 e 78.
Riscontra, infatti, il Collegio che il Piano stralcio per l’assetto idrogeologico (P.S.A.I.) approvato con Delibera di Comitato Istituzionale dell’Autorità di Bacino regionale della Campania n. 1 del 23.2.2015, prodotta in estratto dalla stessa ricorrente (Doc. 9 del ricorso ), nelle Norme di Attuazione, Titolo II – Rischio Idraulico, Capo I – “Prescrizioni comuni per le aree a rischio idraulico e per gli interventi ammissibili”, all’art. 8 punto 7, lettera f) stabilisce che “Tutte le attività, opere o sistemazioni e tutti i nuovi interventi consentiti nelle aree a rischio idraulico devono essere tali da: f) limitare l’impermeabilizzazione superficiale del suolo impiegando tipologie costruttive e materiali tali da controllare la ritenzione temporanea delle acque anche attraverso adeguate reti di regimazione e di drenaggio”.
3.5. Contrasta, invece, con questa disposizione, che impone di limitare l’impermeabilizzazione del suolo mediante tecniche e materiali idonei a controllare la ritenzione temporanea delle acque (anche predisponendo adeguate reti di regimazione e drenaggio) l’intervento che la ricorrente aspira ad effettuare mercé l’istanza respinta con il provvedimento all’esame.
La “realizzazione di un’autorimessa a cielo aperto per la custodia giudiziaria di autoveicoli e moto” oggetto di diniego è, infatti, ben descritta nella relazione tecnica del 9.1.2015 allegata al ricorso (Doc. 6).
Da tale elaborato e, in particolare, dal Capitolo 4 – Lavori oggetto dell’intervento – pag. 2, il Collegio verifica che l’intervento in analisi consiste, tra l’altro, nella “Realizzazione di piazzale zona autorimessa previo posa in opera di strato in tessuto geotessile impermeabile (…), finitura con strato di asfalto bituminoso”, nonché in “Realizzazione piazzale zona crash car, previo posa in opera di strato tessuto geotessile impermeabile (…) con finitura di pavimentazione in calcestruzzo” (punto successivo del capitolo 4).
3.6. La prevista realizzazione di uno strato in tessuto geotessile impermeabile, con finitura in strato di asfalto bituminoso relativamente al piazzale autorimessa e con finitura di pavimentazione in calcestruzzo relativamente al “piazzale zona crash car”, confligge, dunque, con la disposizione dell’art. 8, lett. f) delle norme di attuazione del P.S.A.I. 2015 sopra riportata, la quale a parere del Collegio prevale sull’art. 15, co.3 invocato dalla ricorrente anche nella memoria di replica, in quanto è inserita nel Capo I che reca le “Prescrizioni comuni per le aree a rischio idraulico”. Coerentemente con tale collocazione sistematica nell’articolato normativo in analisi, infatti, tutto l’art. 8, come recita la rubrica, detta “Disposizioni generali per le aree a rischio idraulico e per gli interventi ammissibili”.
Stante la nettezza del delineato contrasto, inoltre, a parere del Collegio alcuna utilità avrebbe potuto derivare alla istante dalla richiesta di un’integrazione documentale o dal subordinare il rilascio del titolo edilizio alla verifica di compatibilità dell’Autorità di Bacino, non assumendo pertanto rilevanza, ai sensi dell’art. 21- octies, co. 2, della L. n. 241 del 1990, la violazione dell’art. 6, stessa legge, dedotta a pag. 17 del ricorso.
L’idoneità della ragione ostativa finora analizzata a giustificare autonomamente l’impugnato diniego in virtù della sua natura di provvedimento plurimotivato, esimerebbe il Collegio dallo scrutinio dell’ultima censura del secondo motivo di ricorso, dedicata alla confutazione della rilevanza della classificazione dell’area a Zona agricola E.
Per completezza di trattazione, tuttavia, ritiene il Collegio di dover esaminare anche tale tematica.
4.1. Si duole al riguardo la ricorrente che il Comune abbia errato nell’esprimere parere negativo sull’assunto che le particelle della ricorrente ricadono in zona E agricola del vigente P.R.G, in quanto le zone agricole sono suscettibili di usi diversi dalla coltivazione dei fondi, purché non vengano destinate ad ampliamento degli insediamenti residenziali.
Invoca a supporto della sua tesi varia giurisprudenza, nota al Collegio, che ha espresso detto principio (tra cui T.A.R. Toscana, Sez. I, n. 4278/2005; Cons. di Stato, Sez. V, n. 968/1993 che ammise in zona agricola depositi di esplosivi; la sentenza della Sezione n. 1134/2005 che ammise in tali zone depositi di GPL; la sentenza della Sezione n. 3313/2012 che ritenne ammissibile in dette zone un deposito di olii minerali; la sentenza della Sezione n. 2135/2011 espressasi in termini generali sull’inesistenza di un obbligo di destinare le zone agricole ad un’utilizzazione effettiva in tal senso) talora condivisibilmente precisando che la destinazione agricola è comunque ostativa a qualunque edificazione, ancorché non residenziale, allorché si tratti di insediamento agricolo consolidato, di particolare pregio, attivo da tempo o favorito da bonifiche ovvero opere di recupero (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4861/2007).
4.2. Ritiene il Collegio di dover dissentire dall’esposto orientamento, espresso anche dalla Sezione ma pur sempre in fattispecie particolari.
E’ questo, ad esempio, il caso di T.A.R. Campania – Napoli, 9.9.2015, n. 4403 – il cui richiamo non appare del tutto pertinente – in materia di deposito di olii minerali, che è stato dalla Sezione ritenuto ammissibile in zona agricola in quanto “la motivazione sul punto da parte dell’amministrazione comunale appare del tutto generica (…) posto che, proprio in considerazione dell’assenza nel territorio comunale di zone omogenee specifiche per impianti della specie, è ben possibile che la scelta ricada in un terreno a destinazione agricola”.
4.3. Osserva al riguardo il Collegio che il sempre più crescente fenomeno di incremento delle attività industriali, commerciali e, in genere, del settore terziario con la consequenziale relativa attività edificatoria, produce e concorre a causare sempre più, consumo del suolo, erosione del tessuto e del patrimonio naturale e della terra intesa come primigenia risorsa dell’uomo, complesso di valori e beni immateriali che possono essere riassunti nella vivibilità ed amenità del territorio e che vanno preservati dalla cementificazione sempre più diffusa che non a caso le norme sul recupero e l’incentivazione del patrimonio edilizio esistente mirano ad arginare.
Ma la delineata salvaguardia dei cennati valori e beni immateriali non deve porre in ombra la considerazione, di rilievo materiale, del territorio a destinazione agricola quale sede di esercizio dell’attività agricola e sorgente delle risorse alimentari che ne sono il portato, nonché l’esigenza di salvaguardarlo.
Esigenza vieppiù avvertita nel presente momento storico, caratterizzato dalla scarsità della produzione agricola, con il conseguente ricorso all’importazione con le connesse preoccupazioni.
4.4. Orbene, la consumazione, in generale, del territorio che l’edificazione, ancorché a scopo non residenziale, concorre a determinare, si pone, a parere del Collegio, in palese contrasto con la ratio insita nella destinazione di una parte del territorio a zona agricola e relativa classificazione negli strumenti urbanistici, risolvendosi in ultima analisi in una frustrazione di tale ratio, che va individuata nella salvaguardia delle potenzialità immateriali e materiali intrinseche dei suoli agricoli e di cui si è fatto cenno poc’anzi.
E’ di immediata evidenza, invero, come la stessa definizione insita nella destinazione di un’area a “zona agricola”, non può non indurre a ritenere incompatibili con tale destinazione, usi della zona stessa radicalmente antitetici, quali quello edificatorio ancorché per finalità non residenziali.
Giova, peraltro, precisare che l’opzione qui sostenuta non preclude quella limitata attività edificatoria che sia collegata con le finalità agricole, “connessa con l’attività di una azienda agricola ed avvenga nei limiti di edificabilità previsti dalla relativa normativa” (T.A.R. Puglia – Bari, Sez. II, 9.7.2015, n. 1001).
4.5. Segnala il Collegio che recente giurisprudenza di questo T.A.R. ha espresso il medesimo avviso che si ritiene di dover formulare nel caso all’esame in virtù delle istanze di tutela e salvaguardia del territorio più sopra illustrate.
Altra Sezione del Tribunale in una fattispecie (realizzazione di un parcheggio scoperto in zona agricola) similare a quella che ci occupa ha, infatti, condivisibilmente sancito che “E’ del tutto inconciliabile con la finalità agricola, e non può essere ammissibile, la realizzazione in area agricola di opere di battitura del terreno, riporto di sabbia e di materiali inerti con asfaltatura per la realizzazione di una pavimentazione per uno spessore di circa 50 cm. La realizzazione del piazzale – deposito altera lo stato dei luoghi e costituisce un intervento di permanente trasformazione edilizia e urbanistica del territorio disciplinato dall’art. 3, d.P.R. n. 380 del 2001 che, essendo subordinato al permesso di costruire, deve necessariamente rispettare le tipologie e le destinazioni d’uso funzionali consentite per la zona agricola.” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VIII, 10 marzo 2016, n. 1397).
Alla luce di quanto argomentato, dunque, anche le censure articolate dalla ricorrente relativamente all’ostatività, addotta nei provvedimenti e negli atti impugnati, della destinazione a zona E agricola delle particelle in sua titolarità, si prospettano infondate e vanno disattese.
In definitiva, sulla scorta delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso si profila infondato e va, conseguentemente, respinto.
Le spese seguono la soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente a pagare al Comune di ……. le spese di lite, che liquida in € 2.000,00 (duemila) oltre eventuali accessori di legge.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del giorno 19 luglio 2016 con l’intervento dei Magistrati:
Fabio Donadono, Presidente
Gianmario Palliggiano, Consigliere
Alfonso Graziano, Consigliere, Estensore
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L’ESTENSORE |
IL PRESIDENTE |
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Alfonso Graziano |
Fabio Donadono |
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IL SEGRETARIO