TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. I – sentenza 22 novembre 2017, N. 5914
Controversie relative alla programmazione delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale – giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – decisione di annullamento del consiglio di stato – efficacia erga omnes solo per gli atti a contenuto generale inscindibile o a contenuto normativo – d.l. 95/2015 – nessun obbligo circa i criteri di riparto per le regioni
Sussiste giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. C), c.p.a., nel caso di controversie relative alla programmazione delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale. (Nel caso di specie non si controverte della sussistenza di un diritto soggettivo al conseguimento di determinate somme, ma di un interesse legittimo pretensivo al corretto esercizio del potere di programmazione finanziaria).
In particolare, la decisione di annullamento – che per i limiti soggettivi del giudicato esplica in via ordinaria effetti solo fra le parti in causa – acquista efficacia erga omnes soltanto nei casi in cui gli atti impugnati siano a contenuto generale inscindibile o a contenuto normativo, nei quali gli effetti dell’annullamento non sono circoscrivibili ai soli ricorrenti, essendosi in presenza di un atto sostanzialmente e strutturalmente unitario (sentenza conforme del Consiglio di Stato n. 6205/2014).
In ogni caso, per effetto del D.L. 95/2015, il legislatore ha unificato nel fondo nazionale tutte le forme di finanziamento statale destinate al trasporto pubblico locale e le Regioni non sono più soggette ad alcun obbligo circa i criteri di riparto delle risorse.
Massima a cura dell’avv. Maria Allegra Zito e del dott. Claudio Esposito
Pubblicato il 15/12/2017
05914/2017 REG.PROV.COLL.
06441/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6441 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
… s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati …, …, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato … in …, via …;
contro
…, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso l’Avvocatura …, in …, via …;
… s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, via …;
Comune di …, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso per legge dagli avvocati …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, domiciliato in …, piazza …;
…, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto in …, piazza …;
Provincia di …, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato …, in …, via …;
nei confronti di
… s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato …, in …, via …;
per l’annullamento
I) con il ricorso introduttivo:
– del provvedimento prot. n. 688011 del 14 ottobre 2015 della … con cui è stato negato il rimborso degli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali dei dipendenti del trasporto pubblico locale;
II) con i primi motivi aggiunti depositati il 15 febbraio 2016:
– della delibera di … n. 725 del 16 dicembre 2015 avente ad oggetto l’esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 6205/2014 e di ogni atto presupposto, connesso e conseguente;
III) con i secondi motivi aggiunti depositati il 14 giugno 2016:
– della delibera di … n. 106 del 22 marzo 2016 avente ad oggetto “Servizi Minimi Trasporti Pubblici Locali (TPL). Programmazione risorse ed indirizzi operativi”;
IV) con i terzi motivi aggiunti depositati il 13 ottobre 2016:
– per l’accertamento del diritto di parte ricorrente al rimborso degli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali dei dipendenti del trasporto pubblico locale per l’anno 2015;
VI) con i quarti motivi aggiunti depositati il 13 luglio 2017:
– della delibera di … n. 164 del 28 marzo 2017 avente ad oggetto: “Servizi Minimi Trasporti Pubblici Locali (TPL). Programmazione risorse ed indirizzi operativi”.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della …, di … s.p.a., del Comune di …, della …, di … s.p.a. e della Provincia di …;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 novembre 2017 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
… s.r.l. (di seguito …) premette di essere concessionaria per conto della … del servizio di trasporto pubblico locale su gomma ed espone che:
– ai sensi dell’art. 23 del D.L. n. 355/2003 (convertito dalla L. n. 47/2004), dell’art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 (convertito dalla L. n. 58/2005) e dell’art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006, lo Stato ha destinato alle Regioni appositi trasferimenti erariali al fine di assicurare alle aziende concessionarie dei servizi di trasporto pubblico locale le risorse finanziarie per i rinnovi contrattuali del personale dipendente;
– con delibera di Giunta n. 964 del 30 dicembre 2010 (avente ad oggetto il piano dei servizi minimi di trasporto pubblico locale ai sensi dell’art. 17 della L. Reg. n. 3/2002), la … ha stralciato dalle risorse destinate ai servizi di trasporto pubblico locale per l’anno 2011 le somme a tal fine conferite dallo Stato, assorbendole nel contributo chilometrico;
– tale delibera è stata impugnata innanzi al giudice amministrativo … s.p.a. affidataria del servizio di trasporto pubblico locale nel Comune di …: all’esito del giudizio di appello, con sentenza n. 6205/2014 il Consiglio di Stato ha dichiarato l’illegittimità dell’atto giuntale affermando, per quanto rileva in questa sede, che le risorse destinate alle Regioni per il rinnovo contrattuale dei dipendenti del trasporto pubblico locale hanno una destinazione vincolata e non possono essere utilizzate per esigenze diverse;
– detta pronuncia giurisdizionale avrebbe rimosso dal mondo giuridico un atto amministrativo di contenuto generale e, come tale, la prima rivestirebbe efficacia erga omnes, con effetti anche per le aziende concessionarie del trasporto locale che, sebbene estranee al giudizio come la ricorrente, si trovino nelle medesime condizioni delle parti in causa;
– ne conseguirebbe il diritto della società ricorrente alla corresponsione delle somme destinate dalle leggi statali alla copertura dei rinnovi contrattuali del personale impiegato nei servizi di trasporto pubblico;
– pertanto, la … sarebbe obbligata al pagamento in favore della società … delle risorse statali destinate al finanziamento dell’aumento del costo del lavoro nel periodo 2011 – 2014 derivante dagli oneri per i rinnovi contrattuali dei dipendenti, per un importo di euro 765.109,98.
Tanto premesso, con il ricorso introduttivo la società impugna, chiedendone l’annullamento, il provvedimento indicato in epigrafe con cui la …, riscontrando specifico sollecito inoltrato dalla …, ha negato detto rimborso con la seguente motivazione “si rappresenta che la sentenza del Consiglio di Stato n. 6205/2014 non ha efficacia erga omnes atteso che, per giurisprudenza costante…tale efficacia consegue soltanto all’annullamento di atti amministrativi a carattere generale, ovvero atti con destinatari non determinabili a priori, bensì solo successivamente ed in sede applicativa”.
A sostegno dell’esperito gravame … deduce violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili.
Con successivi motivi aggiunti la società … estende il gravame agli ulteriori atti di programmazione indicati in epigrafe e lamenta la mancata erogazione delle risorse per rinnovi contrattuali dei dipendenti del trasporto pubblico locale per gli anni successivi (2015, 2016 e 2017).
Si sono costituite le controparti processuali.
La … si oppone all’accoglimento del ricorso e replica alle censure di parte ricorrente.
Il Comune di … eccepisce l’inammissibilità del ricorso proposto da … per omessa impugnazione degli atti regionali di assegnazione e corresponsione delle risorse destinate al trasporto pubblico locale.
…. s.p.a., società in house del Comune di … affidataria del servizio di trasporto pubblico locale, condivide nella sostanza i rilievi di … ed espone di aver proposto giudizio per l’ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 6205/2014 (il relativo giudizio è stato definito dai giudici di appello con sentenza n. 5330/2016).
La Sezione ha respinto la domanda cautelare con ordinanza n. 79 del 14 gennaio 2016 non ravvisando il periculum in mora.
Con ordinanza n. 49 del 2 gennaio 2017 il Tribunale ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli enti controinteressati alla impugnazione espressamente contemplati nella gravata delibera G.R. n. 106/2016.
All’esito di tale incombente assolto dalla parte ricorrente, si sono costituite la Provincia di … e la … – che oppongono il proprio difetto di legittimazione passiva – e la società …. s.p.a. che eccepisce la carenza di giurisdizione di questo Plesso e, nel merito, si associa alle censure di parte ricorrente.
Con ordinanza collegiale n. 2899 del 30 maggio 2017 il T.A.R. ha chiesto alla … di chiarire “mediante deposito di documentata relazione, se le risorse di cui all’articolo 23 del D.L. n. 355/2003 e successive disposizioni di settore che attengono al trasferimento di oneri per il rinnovo contrattuale del personale dei trasporti pubblici locali, siano state effettivamente trasferite, per gli anni cui si riferisce il ricorso in trattazione, dallo Stato alla …”. La Regione non ha fornito le delucidazioni richieste.
All’udienza pubblica del 22 novembre 2017 la causa è stata infine trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il ricorso ed i motivi aggiunti proposti … s.r.l. (di seguito …) – società concessionaria della … per il trasporto pubblico locale – hanno ad oggetto gli epigrafati provvedimenti con i quali la …, in sede di programmazione delle risorse destinate al trasporto pubblico locale per gli anni dal 2011 al 2017, ha disatteso il vincolo di destinazione di cui all’art. 23 del D.L. n. 355/2003 e successive disposizioni di settore che attengono al trasferimento di oneri per il rinnovo contrattuale del personale del trasporto pubblico locale.
In particolare, parte ricorrente lamenta che l’amministrazione … ha illegittimamente ricompreso – di fatto assorbendole – tali risorse nel contributo chilometrico, così vanificando il predetto vincolo di destinazione previsto dalle disposizioni di settore la cui inderogabilità è stata affermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 6205/2014.
Preliminarmente non ha pregio l’eccezione in rito sollevata da … s.p.a. circa il presunto difetto di giurisdizione di questa Autorità Giudiziaria; in senso contrario, la causa rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c) del c.p.a. (“controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”).
Peraltro, la sussistenza del potere, nella fattispecie programmatorio delle risorse finanziarie da destinare al servizio di trasporto pubblico, esclude che la posizione giuridica azionata abbia natura di diritto soggettivo, seppure nella prospettazione attorea, nell’ambito del potere di programmazione delle risorse, una quota di tali risorse finanziarie sia stata destinata con leggi dello Stato alla specifica copertura degli oneri derivanti dai nuovi contrattuali.
La natura della posizione soggettiva, infatti, non dipende dal carattere vincolato o discrezionale del potere pubblico esercitato, bensì dalla configurazione del rapporto giuridico intercorrente tra i soggetti; nel caso in esame, la pretesa dedotta in giudizio non deriva direttamente da un rapporto obbligatorio intercorrente tra le parti, bensì dal concreto esercizio del potere pubblico da parte dell’amministrazione regionale; esso, secondo quanto riportato nel ricorso, dovrebbe tener conto, in sede di programmazione delle risorse da destinare al trasporto pubblico, di una quota indisponibile già vincolata dallo Stato. Quindi, non si controverte della sussistenza di un diritto soggettivo al conseguimento di determinate somme, ma di un interesse legittimo pretensivo al corretto esercizio del potere di programmazione finanziaria la cui cognizione rientra pacificamente nella cognizione di questo Plesso.
Può prescindersi dalle ulteriori eccezioni processuali, rilevato che il ricorso ed i motivi aggiunti non possono trovare accoglimento.
Innanzitutto, è privo di giuridico fondamento il ricorso introduttivo con cui, in sintesi, … s.r.l. invoca l’efficacia erga omnes della sentenza del Consiglio di Stato n. 6205/2014 – resa in un giudizio inter alios – con cui è stata rilevata l’illegittimità della delibera di Giunta n. 964/2010 (avente ad oggetto il piano dei servizi minimi di trasporto pubblico locale ad assegnazione delle relative risorse per l’anno 2011); con tale sentenza si è affermato, per quanto rileva in questa sede, che le risorse statali destinate alle Regioni per il rinnovo contrattuale dei dipendenti del trasporto pubblico locale hanno una destinazione vincolata e non possono essere utilizzate per esigenze diverse.
In linea generale, la decisione di annullamento – che per i limiti soggettivi del giudicato esplica in via ordinaria effetti soltanto fra le parti in causa – acquista efficacia erga omnes solo nei casi in cui gli atti impugnati siano a contenuto generale inscindibile, ovvero a contenuto normativo, nei quali gli effetti dell’annullamento non sono circoscrivibili ai soli ricorrenti, essendosi in presenza di un atto sostanzialmente e strutturalmente unitario, il quale non può esistere per taluni e non esistere per altri (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1469/2011).
Viceversa, la delibera giuntale incisa dalla pronuncia dei giudici di appello costituisce atto di macro – organizzazione i cui destinatari, individuabili a priori, erano Province e Comuni capoluogo della …, non quindi le aziende concessionarie del trasporto pubblico locale; nello specifico, la sentenza in questione ha sancito l’illegittimità delle modalità di ripartizione delle risorse nei confronti del Comune di …, di cui … è affidataria.
Deve quindi convenirsi con l’amministrazione che correttamente ha rilevato come gli effetti della pronuncia non siano estensibili erga omnes, visto che la delibera impugnata si configura, non come atto amministrativo generale, ma come atto “plurimo”, quindi con effetti scindibili e differenziabili per ciascun destinatario, nonostante la formale unitarietà derivante dall’adozione di un unico provvedimento (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2152/2013).
Non trattandosi di atto amministrativo generale, i destinatari dell’atto generale sono determinabili ex ante (ovvero al momento della sua adozione) e non ex post (cioè quando l’atto generale viene concretamente applicato). Nonostante la sua veste formale unitaria, quindi, il provvedimento … è fonte di una pluralità di provvedimenti individuali e concreti, ciascuno soggettivamente riferibile a singoli centri di imputazione giuridica e non produce effetti nei confronti della società ricorrente, estranea al giudizio sul quale si è formato il giudicato.
Con il primo atto di motivi aggiunti depositato il 15 febbraio 2016 parte ricorrente impugna la delibera di … n. 725 del 16 dicembre 2015 avente ad oggetto “esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 6205/2014”.
Lamenta che la delibera n. 725/2015 ha come propri destinatari solo il Comune di … ed …. s.p.a. mentre, come si è visto, secondo la ricorrente l’annullamento della delibera n. 964/2010 avrebbe efficacia erga omnes e, pertanto, in esecuzione della pronuncia del Consiglio di Stato l’amministrazione … avrebbe dovuto rideterminarsi tenendo conto della posizione di tutti gli operatori del trasporto pubblico locale, quindi anche della società ricorrente che è concessionaria della …
Lamenta inoltre la violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 6205/2014 poiché, secondo quanto sostenuto nel ricorso, la … avrebbe sostanzialmente confermato il contenuto della delibera G.R. n. 964/2010 senza provvedere alla corresponsione di risorse aggiuntive derivanti da trasferimenti statati volti alla copertura dei rinnovi contrattuali.
I rilievi sono in parte infondati ed in parte inammissibili.
In particolare va respinta, alla luce delle considerazioni già svolte in relazione al ricorso introduttivo, l’argomentazione circa la presunta efficacia erga omnes del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 6205/2014; ciò in quanto la delibera … annullata non presenta i caratteri della generalità e della inscindibilità degli effetti, essendo destinata viceversa ad incidere su soggetti chiaramente individuabili ex ante (Province e Comuni capoluogo).
Sotto distinto profilo, in accoglimento dell’eccezione in rito sollevata dal Comune di …, si appalesa inammissibile per carenza di legittimazione attiva della ricorrente la censura con cui si lamenta la elusione del giudicato; in quanto estranea al giudizio concluso con la pronuncia del Consiglio di Stato, … s.r.l. non ha infatti ragione di dolersi delle modalità di ottemperanza della …. Sul punto mette conto evidenziare, a conferma delle considerazioni svolte, che analogo ricorso in ottemperanza è stato proposto … s.p.a. – parte del giudizio concluso con sentenza n. 6205/2014 – ed è stato definito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5330/2016.
Con il secondo atto di motivi aggiunti depositato il 14 giugno 2016 … s.r.l. contesta la legittimità della delibera di Giunta n. 106 del 22 marzo 2016 avente ad oggetto “Servizi Minimi Trasporti Pubblici Locali (TPL). Programmazione risorse ed indirizzi operativi” lamentando che la … ha approvato il programma delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale per l’anno 2016 stabilendo, ancora una volta, che tali risorse sono da ritenersi comprensive – oltre che dell’Iva – “dei rinnovi contrattuali e di qualsiasi altro onere a carico della Regione”.
Preliminarmente, occorre prendere atto che non può dubitarsi della legittimazione attiva di … in ragione della sua posizione giuridica qualificata alla corretta determinazione delle risorse trasferite dalla ….
Difatti, la società figura espressamente nell’atto di programmazione tra i beneficiari degli stanziamenti destinati al trasporto pubblico locale che le vengono corrisposti direttamente dalla … senza l’interposizione di altri enti locali con i quali la ricorrente non intrattiene alcun rapporto concessorio; … è quindi titolare diretta del rapporto di finanziamento oggetto di regolazione.
La precisazione si impone al fine di evidenziare la differenza tra la controversia in esame e quelle analoghe che hanno riguardato un distinto operatore del trasporto pubblico locale (… s.p.a., affidataria del Comune di …) che, a differenza di …, non intrattiene alcun rapporto contrattuale con la …, non è titolare del rapporto di finanziamento né è destinataria diretta delle risorse per il trasporto pubblico locale ed il cui gravame, per le motivazioni riportate nelle sentenze di questa Sezione n. 5844/2016 e n. 50/2017, è stato dichiarato inammissibile.
Tanto premesso, i motivi aggiunti sono infondati.
Si è visto che, a sostegno delle proprie argomentazioni, parte ricorrente richiama la sentenza n. 6205/2014 resa in un distinto giudizio dal Consiglio di Stato – di cui, come si è visto erroneamente, invoca l’efficacia erga omnes – nella parte in cui si è statuito quanto segue: “E’ fondata anche l’argomentazione con la quale gli appellanti lamentano la violazione dell’art. 23 del d.l. 24 dicembre 2003, n. 355, ai sensi del quale lo Stato trasferisce alle Regioni le risorse per il rinnovo contrattuale dei dipendenti del trasporto pubblico locale. Ai sensi di tale disposizione, infatti, lo Stato trasferisce alle regioni delle risorse a destinazione vincolata, delle quali quindi le Regioni non possono disporre al fine di utilizzarle per esigenze diverse, ma devono utilizzarle esclusivamente per lo scopo individuato dallo Stato. E’ vero che la somma individuata dal legislatore nell’anno 2003 può essere modificata, ma la relativa competenza spetta agli organi statali per cui, una volta che lo Stato ha individuato, con la procedura indicata dal richiamato art. 23, il relativo ammontare, in misura globale e nella misura spettante alle diverse Regioni, queste non possono disattendere quanto deciso dallo Stato. Non può, poi, essere attribuito rilievo al fatto che il legislatore nazionale con l’art.1 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, abbia modificato la copertura dell’onere di cui si tratta, non essendo stata modificata la disciplina sostanziale del rapporto”. Peraltro, il Collegio non ignora che tale indirizzo è stato confermato dai giudici di appello in sede di giudizio di ottemperanza azionato da … s.p.a. con sentenza n. 5330/2016 e, ancora, in un’altra causa riferita all’anno 2012 intentata da … e dal Comune di … (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4451/2015).
Tuttavia, la Sezione ritiene di aderire ad una diversa esegesi delle disposizioni di settore per le ragioni di seguito illustrate.
La normativa in materia di oneri derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro afferenti al settore del trasporto pubblico locale è stata disciplinata dalle disposizioni di seguito indicate:
– art. 23 del D.L. n. 355/2003 convertito con modificazioni dalla L. n. 47/2004 (con cui è stato previsto uno stanziamento di euro 337.500.000,00 per l’anno 2004 ed euro 214.300.000,00 annui a decorrere dal 2005);
– art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 convertito dalla L. n. 58/2005 (euro 260 milioni per il rinnovo del primo biennio del contratto collettivo del trasporto pubblico locale 2004 – 2007 a decorrere dall’anno 2005; le risorse sono assegnate alle Regioni con appositi decreti ministeriali in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 novembre 2004 presso le aziende del trasporto pubblico locale);
– art. 1 comma 1230 della L. n. 296/2006 (euro 190 milioni per il rinnovo del secondo biennio del contratto collettivo 2004 – 2007 relativo al settore del trasporto pubblico locale, a decorrere dal 2007 in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 ottobre 2006 presso le aziende di trasporto pubblico locale).
Il sistema dei trasferimenti di risorse statali cambia nel 2008 con la L. n. 244/2007 che, all’art. 1 comma 295, prevedeva l’attribuzione alle Regioni di risorse proprie mediante una compartecipazione al gettito di tributi erariali (accise sul gasolio da autotrazione) al fine di promuovere lo sviluppo dei servizi del trasporto pubblico locale, di attuare il processo di riforma del settore e di garantire le risorse necessarie per il mantenimento del livello dei servizi, incluso il recupero dell’inflazione degli anni precedenti.
Il successivo comma 296 disciplinava la misura della compartecipazione di cui al comma 295 e statuiva, inoltre, che a decorrere dall’anno 2011, le quote di compartecipazione di ciascuna Regione a statuto ordinario sarebbero state determinate nella stessa misura prevista per il 2011 con decreto ministeriale.
L’art. 1, comma 297, prevedeva ancora che detta compartecipazione “sostituisce e, a decorrere dall’anno 2011, integra le seguenti risorse: …d) trasferimenti per i rinnovi dei contratti di lavoro relativi al settore del trasporto pubblico locale di cui all’articolo 23 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47, all’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 21 febbraio 2005, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2005, n. 58, e all’ articolo 1, comma 1230, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per un importo annuo pari a 480,2 milioni di euro”.
Per quanto rileva nel presente giudizio va anche riportato il disposto dell’art. 1, comma 301, della L. n. 244/2007 secondo cui “A decorrere dall’anno 2008 non può essere previsto alcun trasferimento aggiuntivo a carico del bilancio dello Stato finalizzato al finanziamento delle spese correnti del trasporto pubblico locale, ivi compresi gli oneri per i rinnovi contrattuali degli addetti al comparto successivi alla data di entrata in vigore della presente legge”.
Ebbene, occorre rammentare che le disposizioni contenute nell’art. 1 comma 295 – 299 della L. 244/2007 sono state abrogate per effetto dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 convertito con modificazioni dalla L. n. 135/2012 che ha istituito il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle Regioni a statuto ordinario e che è alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina.
Pertanto, alla luce della sopravvenienza normativa del 2012, sono venuti meno i contributi statali destinati specificamente ai rinnovi contrattuali per il personale in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale e le Regioni ricevono risorse per la compartecipazione senza alcuna distinzione di sorta.
Più in generale, il D.L. n. 95/2012 ha adeguato il meccanismo della compartecipazione dello Stato, con l’obiettivo di indirizzare le Regioni verso comportamenti sempre più performanti sotto il profilo dell’efficienza dei servizi resi. Per l’effetto, sono state abrogate le disposizioni che prevedevano, a regime, un contributo statale ai rinnovi contrattuali, attesa l’evidente finalità di fiscalizzare la quota delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale e di far confluire in un unico fondo tutte le risorse per la gestione dei servizi che, in precedenza, erano sparse in diversi provvedimenti normativi.
Ne consegue che, allo stato dell’attuale legislazione vigente, appare priva di fondamento normativo la pretesa di parte ricorrente alla corresponsione in via separata del contributo statale destinato ai rinnovi contrattuali da commisurare al numero dei dipendenti in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale.
Non appare poi condivisibile la tesi di parte ricorrente, secondo cui la modifica della copertura dell’onere di cui si tratta (consistente dapprima in contributi statali, successivamente nella istituzione del fondo nazionale trasporti alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise) non avrebbe inciso sulla disciplina sostanziale del rapporto.
La deduzione non persuade, innanzitutto perché evoca un presunto obbligo di contribuzione statale destinato specificamente ai rinnovi contrattuali che, come si è visto, è stato abrogato nel 2012 allorquando venivano rimosse dal mondo giuridico le previsioni contenute nell’art. 1 comma 295 – 299 della L. 244/2007 (art. 16 bis, comma 2, lett. ‘b’ del D.L. n. 95/2012).
Sotto un distinto profilo, non può non rilevarsi come le pregresse previsioni legislative che disciplinavano espressamente detto contributo statale (D.L. n. 255/2003; D.L. n. 16/2005; L. 296/2006) commisuravano l’entità del medesimo alla consistenza del personale rispetto a date ben individuate (30 novembre 2004; 30 ottobre 2006; cfr. art. 1, comma 3 del D.L. n. 16/2005 e art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006 ); viceversa, la tesi che sostiene la perdurante operatività del contributo statale per rinnovi contrattuali dovrebbe farsi carico anche di specificare – dato il criterio capitario di commisurazione e in mancanza di disposizioni chiarificatrici – a quale data occorre verificare l’entità dei dipendenti del trasporto pubblico locale rispetto al quale determinare l’ammontare del finanziamento. In proposito, non avrebbe senso cristallizzare al 30 ottobre 2006 – ultimo riferimento disponibile ex L. n. 296/2006 – la situazione del personale al quale rapportare i contributi per il rinnovo contrattuale, trattandosi di un parametro risalente a diversi anni prima e, verosimilmente, non più corrispondente alla effettiva situazione occupazionale nel settore del trasporto pubblico locale.
Infine, l’ermeneutica di parte ricorrente non può trarre utili argomenti difensivi dalla mancata abrogazione delle disposizioni che hanno introdotto, nel passato, tale obbligo di contribuzione (D.L. n. 355/2003; D.L. n. 16/2005; L. 296/2006) che, invero, va interpretata nel senso che restano ferme, qualora non concretamente erogate, le attribuzioni volte al finanziamento dei rinnovi contrattuali previsti dalle richiamate disposizioni per gli anni indicati, quindi per un arco temporale circoscritto.
Riassumendo quanto esposto, deve allora affermarsi che, per effetto del D.L. n. 95/2012, il legislatore ha unificato tutte le forme di finanziamento statale destinate al trasporto pubblico locale nel fondo nazionale di cui al citato art. 16 bis, le risorse non sono più soggette ad alcun obbligo circa i criteri di riparto e le modalità di assegnazione delle medesime ai rinnovi contrattuali rientrano nella discrezionalità dell’amministrazione regionale.
Si aggiunga che argomenti di segno contrario non possono trarsi dal comma 8 dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 in base al quale “Le risorse di cui al comma 1 non possono essere destinate a finalità diverse da quelle del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario”. Difatti, dalla disposizione si ricava che la destinazione vincolata delle risorse contenute nel fondo nazionale è riconosciuta solo in relazione alla materia del trasporto pubblico locale complessivamente considerato, non già specificamente ai rinnovi contrattuali che non vengono in alcun modo menzionati.
Va infine respinta, siccome genericamente formulata, la censura con cui parte ricorrente si duole che gli importi stanziati dalla … per il trasporto pubblico locale siano stati calcolati al lordo dell’Iva, dal momento che il motivo di diritto non chiarisce le norme asseritamente violate.
Può passarsi all’esame del terzo atto di motivi aggiunti depositato il 13 ottobre 2016 che ha ad oggetto il diritto di parte ricorrente al rimborso degli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali dei dipendenti del trasporto pubblico locale per l’anno 2015.
In accoglimento dell’eccezione sollevata dal Comune di …, si impone la declaratoria di inammissibilità del gravame.
Difatti, in luogo dell’impugnazione degli atti regionali di assegnazione delle risorse per il 2015, parte ricorrente si è limitata a censurare la mancata esecuzione del giudicato inter alios (Consiglio di Stato, n. 6205/2014) e a proporre azione di mero accertamento non connessa ad una impugnazione. L’inoppugnabilità dell’atto di programmazione delle risorse per il 2015 priva quindi di concreto interesse la decisione sulla impugnativa giurisdizionale.
Infine, vanno respinti i motivi aggiunti depositati il 13 luglio 2017 che hanno ad oggetto la delibera di … n. 164 del 28 marzo 2017 relativa alla programmazione delle risorse destinate al trasporto pubblico locale per l’anno 2017.
Al riguardo, il rigetto discende dalle considerazioni già svolte con le quali, in sintesi, si è rilevato che tutte le forme di contribuzione statale al trasporto pubblico locale sono confluite nel fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato di cui all’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 di talché – fermo restando il vincolo di destinazione delle risorse al trasporto pubblico locale – la scelta delle modalità di riparto delle medesime rientra nella discrezionalità dell’amministrazione regionale.
In conclusione, alla luce delle motivazioni illustrate, il Tribunale così provvede:
– rigetta il ricorso introduttivo;
– in parte rigetta e in parte dichiara inammissibili i motivi aggiunti depositati il 15 febbraio 2016;
– rigetta i motivi aggiunti depositati il 14 giugno 2016;
– dichiara inammissibili i motivi aggiunti depositati il 13 ottobre 2016;
– rigetta i motivi aggiunti depositati il 13 luglio 2017.
La complessità e novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese processuali tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, così provvede:
– rigetta il ricorso introduttivo;
– in parte rigetta e in parte dichiara inammissibili i motivi aggiunti depositati il 15 febbraio 2016;
– rigetta i motivi aggiunti depositati il 14 giugno 2016;
– dichiara inammissibili i motivi aggiunti depositati il 13 ottobre 2016;
– rigetta i motivi aggiunti depositati il 13 luglio 2017;
– compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Ida Raiola, Consigliere
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Gianluca Di Vita | Salvatore Veneziano | |
IL SEGRETARIO