TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III, 10 gennaio 2018, N. 158
Responsabilità risarcitoria della P.A.- Informazioni interdittive antimafia – Revoca finanziamenti (art. 4 del d.lgs. n. 490 del 1994).
Nell’ipotesi in cui la revoca di un finanziamento poggi sulla sussistenza di elementi che avevano, al momento dell’emanazione dell’atto, un rilievo più che plausibile ed attendibile, non può essere riversata sulla Pubblica Amministrazione la responsabilità risarcitoria per il danno prodotto dalla revoca stessa a seguito della comunicazione delle informazioni prefettizie interdittive,
Nei casi di attività discrezionale, non è sufficiente l’omissione all’obbligo di motivazione a fondare la responsabilità risarcitoria. E’necessario che risulti acquisito l’ulteriore dato in virtù del quale (eventualmente dopo la riedizione del potere, conseguente all’annullamento dell’atto viziato) possa affermarsi che l’interessato avesse diritto al “bene della vita” reclamato e che questo, ingiustamente sottrattogli, debba formare oggetto di riparazione per equivalente attraverso il rimedio risarcitorio.
Massima a cura dell’avv. Vittoria Chiacchio.
00158/2018 REG.PROV.COLL.
01871/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in riassunzione numero di registro generale 1871 del 2015, proposto da:
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato … , con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato … in Napoli, Via …. ;
contro
Provincia di…, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per il risarcimento dei danni
conseguenti all’annullamento del provvedimento di revoca del decreto di concessione di contributi P.O.R. Campania 2000- 2006 (misura 4.8; periodo di operatività 12 luglio – 31 agosto 2004), emesso dal Settore Agricoltura, Foreste, Caccia e Pesca, nonché della nota interdittiva antimafia della Prefettura di … prot. n. 1660/12B.16/ant/area 1 del 12/1/2010.
Visti il ricorso in riassunzione e i relativi allegati;
Vista la produzione della parte;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore per l’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2017 il dott. Giuseppe Esposito e udito per la parte l’avvocato …. ;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con atto di citazione del 26/6/2006 la Società ricorrente conveniva la Provincia di … innanzi alla sezione distaccata del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, per ottenere la sua condanna al risarcimento dei danni che assumeva prodotti dalla revoca dei finanziamenti concessi con decreto n. 8464 del 14/7/2005, disposta dopo che la Prefettura aveva comunicato in data 13/3/2006 che sussistevano a carico della Società le cause interdittive di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 490 del 1994.
Il giudizio veniva concluso con sentenza declinatoria della giurisdizione n. 3022 del 23/7/2014.
Nel contempo, la Società ricorrente aveva promosso ricorso a questo TAR avverso il provvedimento di revoca e gli ulteriori atti, definito con sentenza di questa Sezione del 26/6/2012 n. 3034.
Quest’ultima è stata confermata con pronuncia della Sezione III del Consiglio di Stato dell’8/6/2017 n. 2784.
1.1. Con il presente ricorso è stato riassunto il giudizio risarcitorio promosso al Giudice civile.
La Provincia non si è costituita in giudizio.
1.2. La ricorrente ha formulato istanza di prelievo il 20/9/2017, dopo la pronuncia del Consiglio di Stato e allegando copia della menzionata sentenza.
Ha poi depositato documentazione in data 7/11/2017 e prodotto scritti difensivi il 18 e 28/11/2017.
2. All’udienza pubblica del 19 dicembre 2017 il ricorso è stato assegnato in decisione.
DIRITTO
1.- La Società ricorrente ha riassunto innanzi a questo Tribunale l’azione risarcitoria inizialmente promossa al Giudice civile, sin dal momento della revoca disposta in suo danno.
Con l’atto di citazione essa chiedeva che, previa disapplicazione dell’interdittiva della Prefettura del 2006, fosse dichiarata l’inefficacia della revoca del finanziamento ed accordato il risarcimento del danno, nella misura da quantificare in corso di causa.
Come detto, il Giudice civile ha declinato la propria giurisdizione con la suddetta sentenza n. 3022 del 23/7/2014 e, pendente il giudizio civile, veniva pronunciata da questo TAR la sentenza n. 3034 del 2012, confermata dal Consiglio di Stato.
1.1. Dall’esposizione dei fatti e dagli atti di causa risulta che:
– la … , operante nel settore dell’allevamento zootecnico bufalino, richiedeva un finanziamento per l’ammodernamento dell’azienda agricola, nell’ambito del P.O.R. Campania 2000/2006, Sottomisura 4.8;
– il 3/5/2005 la Provincia di …. richiedeva alla Prefettura le informative “antimafia”, emettendo nelle more il decreto di concessione n. 8464 del 14/7/2005 per un importo di € 509.258,44, con erogazione di una prima anticipazione di € 203.703,38;
– il 13/3/2006 la Prefettura comunicava che a carico della Società sussistevano le cause interdittive di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 490 del 1994, per cui la Provincia di … avviava il procedimento di secondo grado e, all’esito, disponeva la revoca del decreto di concessione dei contributi, ordinando la restituzione della parziale somma erogata, maggiorata di interessi e rivalutazione monetaria.
1.2. Con una composita prospettazione (tenendo conto anche delle vicende successive alla proposizione del giudizio civile), è chiesta la condanna della Provincia al risarcimento dei danni che si assumono complessivamente subiti, sulla scorta della copiosa documentazione prodotta il 7/11/2017, pari a complessivi € 894.937,39 al 31/12/2016, per saldo contributo ed interessi sulle somme non erogate e per la ristrutturazione del mutuo ipotecario, nonché per danni morali e materiali in misura non inferiore ad € 500.000,00 (cfr. la memoria del 28/11/2017).
2.- In via preliminare, va osservato che la riassunzione risulta ritualmente proposta e che l’atto può ritenersi validamente notificato alla Provincia di … presso il suo difensore nel giudizio civile, a mezzo del servizio postale con spedizione del 10/3/2015, pervenuta al destinatario il 13/3/2015.
A tal proposito, benché l’avviso di ricevimento sia stato prodotto solo in fotocopia, è da ritenere ugualmente comprovata l’avvenuta notificazione, poiché l’esibita copia dell’avviso di ricevimento reca il n. 10281, corrispondente al n. cron. indicato nella stampigliatura apposta dal funzionario UNEP in calce all’originale del ricorso in riassunzione, così da ricondurre l’avviso medesimo all’atto notificato (si può fare applicazione analogica del principio per cui, in assenza di contestazioni, è sufficiente l’esibizione in copia dell’avviso di ricevimento: cfr. Cass. civ., sez. VI, ord. 8/9/2017 n. 21003).
2.1. Procedendo all’esame del ricorso, occorre dapprima qualificare la domanda proposta, spettando al Giudice adito l’individuazione del c.d. “petitum sostanziale”, identificato ”in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione” (Cass., SS.UU., ord. 15/9/2017 n. 21522).
Ad avviso del Collegio, nella presente fattispecie emerge una pretesa risarcitoria correlata all’asserito cattivo esercizio del pubblico potere, indipendentemente dall’annullamento del provvedimento (che, difatti, è intervenuto dopo la proposizione dell’azione al Giudice ordinario).
È decisivo considerare a tal riguardo che la Società ricorrente deduce che la Provincia è responsabile per avere ingiustamente revocato il finanziamento, senza valutare la ricorrenza dei presupposti per farvi luogo.
Difatti, essa evidenzia che la stessa “avrebbe dovuto articolare la propria autonoma motivazione circa la ricorrenza delle ipotesi di cause interdittive” (pag. 19 dell’atto di citazione).
A tal proposito, si deve considerare che la Provincia:
– dopo avere richiesto le informative “antimafia”, emetteva nelle more il decreto di concessione del finanziamento (in applicazione dell’art. 11, secondo comma, del D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, primo periodo: “Decorso il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione della richiesta, ovvero, nei casi d’urgenza, anche immediatamente dopo la richiesta, le amministrazioni procedono anche in assenza delle informazioni del prefetto”);
– ricevuta l’interdittiva, preannunciava la revoca del decreto (atto prot. 7749 del 22/3/2006) e adottava l’atto finale (determinazione prot. 20967 del 22/6/2006).
Viene in rilievo dunque una fattispecie attinente al citato art. 11, comma 2, del D.P.R. n. 252 del 1998, in relazione al quale sussiste la giurisdizione amministrativa (cfr. Cass., SS.UU., 22/6/2017 n. 15637).
Invero, per l’ipotesi in cui l’interdittiva antimafia intervenga successivamente alla concessione del beneficio, detta norma attribuisce la facoltà di revocare la concessione del finanziamento (cfr. il secondo periodo dell’art. 11, comma 2), esercitando una facoltà discrezionale, come palesato dalla lettera della norma (“può revocare”) ed affermato in giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. III, 21/7/2014 n. 3873, richiamato da Cass., SS.UU., cit.).
A fronte dell’esercizio di una potestà discrezionale, è rinvenibile una posizione soggettiva di interesse legittimo e, pertanto, per la domanda risarcitoria trova applicazione l’art. 7, quarto comma, c.p.a., che assegna “alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma”.
Resta escluso che si verta in tema di affidamento incolpevole ingenerato dal provvedimento amministrativo, poi annullato in sede giurisdizionale o rimosso in via di autotutela, in relazione al quale la cognizione della domanda risarcitoria è invece demandata al G.O. (cfr. Cass., SS.UU., ord. 4/9/2015 n. 17586) e che determinerebbe la sussistenza di un conflitto di giurisdizione, ex art. 11, terzo comma, c.p.a., atteso che il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere si è dichiarato privo di giurisdizione.
2.2. Affermata dunque espressamente la sussistenza della giurisdizione amministrativa a conoscere della presente controversia, va considerato che effettivamente non emerge che la Provincia abbia effettuato alcuna valutazione circa la necessità di dover provvedere alla revoca del decreto di concessione del finanziamento.
Infatti, sia il preavviso di revoca (prot. 7749 del 22/3/2006) che l’atto finale (determinazione prot. 20967 del 22/6/2006) non contengono alcun apprezzamento, limitandosi a dar conto della nota della Prefettura, preannunciando e dipoi revocando il beneficio esclusivamente in ragione di ciò.
2.3. Pur tenendo conto di ciò, il Collegio reputa che a carico della Provincia non sussiste la responsabilità risarcitoria ascrittale dalla ricorrente.
L’omissione in cui è incorsa la Provincia di Caserta non assurge ad elemento tale da indurre a ritenere la stessa responsabile nella produzione dell’evento dannoso.
A tal fine, occorre che il deficit motivazionale da cui è affetto il provvedimento di revoca si accompagni ad elementi che fondino l’imputabilità del danno alla Provincia, individuando il nesso causale tra il suo comportamento e il pregiudizio arrecato.
Nei casi di attività discrezionale, non è sufficiente l’omissione all’obbligo di motivazione a fondare la responsabilità risarcitoria, essendo necessario che risulti acquisito l’ulteriore dato in virtù del quale (eventualmente dopo la riedizione del potere, conseguente all’annullamento dell’atto viziato per tale profilo) si possa affermare che l’interessato avesse diritto al “bene della vita” reclamato e che questo, ingiustamente sottrattogli, debba formare oggetto di riparazione per equivalente attraverso il rimedio risarcitorio.
Tale indagine può essere affidata a un giudizio prognostico, avuto riguardo agli elementi che vengono in rilievo.
Nel caso in esame, dalla complessa vicenda succedutasi anche sul piano giudiziario emerge che le circostanze poste a fondamento della revoca non potessero dirsi inidonee a determinare l’adozione del relativo provvedimento, atteso che la sentenza di questo TAR del 26/6/2012 n. 3034 lo ha annullato unitamente alla successiva determinazione della Prefettura del 2010, con riferimento all’attività di quest’ultima e sancendo che essa non aveva tenuto conto dei rilevanti elementi emersi successivamente alla prima interdittiva del 2006 (in particolare, necessitando di ulteriori approfondimenti la conferma dell’interdizione antimafia, in considerazione della prescrizione dei reati dichiarata con sentenza del 2/2/2007).
Di converso, la stessa sentenza adduce che gli elementi esistenti al 2006 avessero diverso rilievo, tanto da indurre la stessa Sezione e il Consiglio di Stato a respingere all’epoca la tutela cautelare, ritenendo ragionevolmente valutati gli elementi indiziari alla base dell’interdittiva antimafia (cfr. le ordinanze di questa Sezione del 14/12/2006 n. 3454 e del Consiglio di Stato – Sez. VI n. 5544 del 23/10/2007).
Discende da ciò che non può essere riversata sulla Provincia … la responsabilità risarcitoria per il danno prodotto dalla revoca del finanziamento, tenuto conto che:
a) la revoca poggiava sulla sussistenza di elementi che avevano, al momento dell’emanazione dell’atto, un indubbio rilievo;
b) la mancanza di un’autonoma valutazione discrezionale nell’adottare la revoca non assurge ad elemento in grado di fondare di per sé stesso la responsabilità risarcitoria, in mancanza di elementi da cui argomentare che il beneficio avrebbe dovuto essere sicuramente conservato e che questo sia stato sottratto all’interessato non altrimenti che per effetto dell’attività provvedimentale dell’Amministrazione provinciale di Caserta.
A tal riguardo, si deve porre in rilievo che la sentenza di questa Sezione ha annullato i provvedimenti con espressa salvezza della riedizione del potere, affermando espressamente “il dovere di riesercizio, da parte della Prefettura di … , della funzione di prevenzione antimafia, alla stregua dei canoni di giudizio enunciati nella presente sentenza” (sentenza n. 3034 del 2012).
Alla stessa stregua, e spostando l’attenzione sull’operato della Provincia susseguente all’attività della Prefettura, non può dirsi raggiunta la conclusione di dover ritenere sicuramente spettante il finanziamento, potendo lo stesso essere riaccordato solo all’esito di una rinnovata attività, che metta in evidenza l’insussistenza delle cause ostative di cui trattasi.
In questi termini, trova dunque applicazione il principio per cui (allorché non vi sia accertamento sulla spettanza del bene della vita reclamato) il risarcimento per equivalente non costituisce conseguenza automatica dell’illegittimità dell’operato della P.A. (cfr. la sentenza di questa Sezione del 24/7/2017 n. 3926, con richiamo a Cons. Stato, sez. V, 6/3/2017 n. 1037: “È infatti consolidato indirizzo giurisprudenziale, al di là dell’inquadramento quale interesse procedimentale, che il giudicato di annullamento di un provvedimento amministrativo per vizi formali (quali il difetto di istruttoria o di motivazione), in quanto pacificamente non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento impugnato, come qui ritenuto dalla sentenza di prime cure, non consente di fondare la pretesa al risarcimento del danno, o, per meglio dire, non può costituire il presupposto per l’accoglimento della domanda di risarcimento del danno (in termini, ex multis, Cons. Stato, V, 14 ottobre 2014, n. 5115; III, 23 gennaio 2015, n. 302; V, 10 febbraio 2015, n. 675; V, 23 agosto 2016, n. 3674)”).
2.4. Infine, va esclusa la responsabilità della Provincia per l’asserito ritardo nella cura del procedimento, risultando richieste le informative “antimafia” il 3/5/2005 e concesso il finanziamento il 14/7/2005, mentre la Prefettura solo il 13/3/2006 effettuava la propria comunicazione, a seguito della quale veniva tempestivamente preannunciata la revoca (22/3/2006) ed adottato l’atto finale (22/6/2006).
3.- Alla stregua delle considerazioni che precedono, la domanda va dunque respinta.
Non v’è luogo a provvedere sulle spese processuali, non essendosi costituita in giudizio la Provincia di ….
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, primo comma, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la Società ricorrente.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Vincenzo Cernese, Presidente FF
Alfonso Graziano, Consigliere
Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Giuseppe Esposito | Vincenzo Cernese |