TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III, 7 novembre 2017, n. 5215
Autorizzazioni – Esercizio dell’attività commerciale – correlazione tra titolo edilizio e autorizzazione – necessità – provvedimenti plurimotivati – Idoneità di una singola motivazione a sostenere il provvedimento – Legittimità – Sussiste
Ai fini del rilascio dell’autorizzazione commerciale, la P.A. è tenuta a vagliare – oltre ai requisiti richiesti dalla legge per l’esercizio della specifica attività – la conformità del nuovo insediamento ai vigenti parametri urbanistici. La correlazione tra titolo edilizio e autorizzazione è infatti espressione del principio di integrazione tra pianificazione urbanistica e programmazione commerciale. Il Comune non può rilasciare un’autorizzazione per l’apertura di un esercizio commerciale, per poi reprimerla con un altro atto, ma deve sempre preventivamente verificare la conformità della destinazione d’uso dell’immobile da destinare all’attività commerciale ed il rispetto delle norme, prescrizioni ed autorizzazioni in materia edilizia ed urbanistica.
In tema di provvedimenti plurimotivati, la giurisprudenza è costante nell’affermare che allorché sia controversa la legittimità di un provvedimento fondato su una pluralità di ragioni di diritto tra loro indipendenti, l’accertamento dell’inattaccabilità anche di una sola di esse vale a sorreggere il provvedimento stesso, sì che diventano, in sede processuale, inammissibili per carenza di interesse le doglianze fatte valere avverso le restanti ragioni (2).
(1) in termini, cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 8 novembre 2016 n. 5149.
(2) cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 luglio 2010, n. 4243; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 27 marzo 2017 n. 1645; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 24 ottobre 2016 n. 4869; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 12 settembre 2016 n. 1140; Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 luglio 2016 n. 3194.
Massima a cura dell’ avv. Valeria Aveta
Pubblicato il 07/11/2017
05215/2017 REG.PROV.COLL.
06161/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6161 del 2011, proposto da:
… (Società … Sas), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso lo studio … in Napoli, via …;
contro
Comune di …, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati …, …, con domicilio eletto presso lo studio … in Napoli, via …;
per l’annullamento
del provvedimento prot.n. 39903 del 22/07/2011 emesso dal Dirigente del Settore Annona ed Attività Produttive SUAP del Comune di …, con cui si rigetta l’istanza, prot.n. 15946 del 02/04/2010, di autorizzazione amministrativa per l’esercizio dell’attività alberghiera da esercitare in questo Comune nei locali siti alla via …; di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale, comunque lesivo dei diritti della ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di …;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’Udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2017 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe, ritualmente proposto, il ricorrente impugna il provvedimento prot. N. 39903 del 22.7.2011 con cui il dirigente del Settore annona ed attività produttive del Comune di … gli ha denegato il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di attività alberghiera sul presupposto che per l’immobile ove la stessa dovrebbe svolgersi difettano:1.il certificato di agibilità;2.il permesso di costruire in sanatoria; è anche addotta la mancanza della marca da bollo sulla richiesta.
Premette in fatto la ricorrente che la società ricorrente di cui è amministratrice ha nella sua disponibilità una struttura alberghiera, situata in … alla via … e costituita da più complessi edilizi realizzati all’inizio e nel corso degli anni ’90, su suoli di proprietà della Regione Campania, regolarmente concessi in locazione al sig. … – da più di venti anni e, da ultimo, rinnovato in data 15.12.2000 – e da questo conferiti alla società istante.
Per tali corpi di fabbrica — piccoli cottages ad un solo piano terra – destinati ad attività alberghiera sono state, altresì, presentate istanze di condono edilizio, sia ai sensi della Legge n.724/94 che della L. n. 326/03 (cfr. all. 2 Relazione tecnica, all. 2 produzione ricorrente).
Prosegue ancora la ricorrente che, consapevole della necessità di regolarizzare amministrativamente tale attività, ha avviato tutti procedimenti per l’ottenimento dei titoli necessari ed in particolare che in data 13.07.2006, dalla Regione Campania otteneva l’autorizzazione alla presentazione della istanza di condono prot. n. 2006/0610447; che il 5.3.2009, presentava all’Amministrazione resistente, istanza per la concessione del provvedimento di agibilità per le opere sopra citate (cfr. Doc. 3 produzione ricorrente); che in data 13.08.2009, il Comune, così come da richiesta del 13.07.2006, rilasciava l’autorizzazione sanitaria n. 24/09, proprio per lo svolgimento dell’attività alberghiera (cfr. Doc. 5 produz. ricorr.)
Aggiunge quindi che in data 02.04.2010 formulava al Comune di … istanza per l’autorizzazione all’attività alberghiera presso gli stessi locali, a seguito della quale con nota prot. n. 17583 del 28.03.2011 l’Ente locale invitava la ricorrente a trasmettere il certificato di agibilità dell’immobile, il permesso di costruire in sanatoria, la marca da bollo mancante sulla richiesta di autorizzazione.
La deducente riferisce al riguardo di aver rappresentato al responsabile del procedimento che, in ordine alle richieste di cui al punto 1, il certificato di agibilità era già stato richiesto al Comune di … che non aveva definito detta pratica; che non era in possesso del permesso di costruire in sanatoria in quanto, per le stesse opere, era pendente una domanda di condono edilizio, non ancora definita ed, infine, regolarizzava immediatamente la mancanza della marca richiesta, facendo altresì presente che, comunque, eventuali mancanze di natura tributaria giammai avrebbero potuto impedire l’emanazione del provvedimento.
Con il provvedimento impugnato il dirigente competente denegava l’istanza per la mancanza del titolo edilizio in sanatoria, del certificato di agibilità e dell’imposta di bollo sull’istanza di autorizzazione.
1.3. Insorge avverso tale provvedimento la ricorrente articolando con il ricorso in epigrafe quattro motivi di diritto appresso illustrati e scrutinati.
1.4. Si costituiva il Comune di … con atto formale depositato il 5.1.2012 di poi producendo memoria difensiva il 9.1.2012.
1.5. Alla Camera di consiglio del 12.1.2012 la Sezione respingeva la domanda cautelare con Ordinanza n. 777/2012 motivando l’insussistenza del fumus boni iuris sul rilevo del mancato rilascio del provvedimento di condono edilizio, ciò equivalendo alla perdurante abusività dell’immobile.
A seguito della ricezione dell’avviso della Segreteria in ordine alla possibile perenzione del ricorso per decorso del quinquennio di cui all’art. 82, c.p.a. la ricorrente dichiarava a mezzo del procuratore costituito il proprio interesse alla definizione del giudizio e alla pubblica Udienza del 17 ottobre 2017 sulle conclusioni delle parti il gravame è stato ritenuto in decisione.
2. Con il primo motivo si rammenta che il provvedimento impugnato è stato emesso sulla considerazione fattuale che il ricorrente non abbia trasmesso il certificato di agibilità dell’immobile, il permesso di costruire in sanatoria (in disparte la mancata apposizione della marca da bollo sulla richiesta di autorizzazione).
Sul punto la ricorrente obietta che la mancata integrazione e produzione di tale documentazione non dipende da sua inerzia o ma dalla circostanza che la documentazione richiesta non è in suo possesso in quanto trattasi di provvedimenti che sono stati richiesti dalla ricorrente all’Amministrazione stessa ma che non sono stati ancora emessi essendo i relativi procedimenti ancora in corso e non ancora definiti.
2.1. Ad avviso del Collegio siffatta censura è inammissibile per genericità, non declinando la lamentata omessa definizione delle istanze intese all’ottenimento dei provvedimenti abilitativi presupposti la cui mancanza è eretta nel provvedimento a ragione del diniego dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività alberghiera, in specifiche violazioni di legge o profili invalidanti il provvedimento negativo avversato.
L’inerzia dedotta nel concludere i cennati procedimenti può semmai rilevare in altre sedi e segnatamente in quella risarcitoria – ove la ricorrente dimostri la effettiva spettanza del bene della vita rappresentato dai provvedimenti favorevoli non ancora rilasciati dal Comune resistente – ma non è in questa sede apprezzabile come autonomo profilo di illegittimità del diniego di autorizzazione gravato.
3.Il secondo motivo, con il quale la ricorrente sostiene l’avvenuto assentimento per silentium ex art. 25, D.P.R. n. 380/2001 del certificato di agibilità, è inammissibile per carenza di interesse atteso che essendo l’impugnato diniego basato su ulteriori carenze di titoli e in particolare del permesso di costruire in sanatoria, lo stesso è sussumibile nel novero dei c.d. provvedimenti plurimotivati, ossia fondati su più motivi, ciascuno dei quali idoneo a giustificare la decisione assunta dall’amministrazione, ragion per cui nel caso, come quello all’esame, di provvedimento plurimotivato, la giurisprudenza è costante nell’affermare che “allorché sia controversa la legittimità di un provvedimento fondato su una pluralità di ragioni di diritto tra loro indipendenti, l’accertamento dell’inattaccabilità anche di una sola di esse vale a sorreggere il provvedimento stesso, sì che diventano, in sede processuale, inammissibili per carenza di interesse le doglianze fatte valere avverso le restanti ragioni” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 30.5.2005, n. 2767; in termini anche T.A.R. Liguria, Sez. I, 17.3.2006, n. 252; T.A.R Basilicata, Sez. I, 28.6.2010, n. 456) soccorrendo, infatti, “al riguardo il consolidato principio secondo il quale, laddove una determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una pluralità di ragioni, ciascuna delle quali sia di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse passi indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento”(Consiglio di Stato, Sez. VI, 5.7.2010, n. 4243).
Segnala il Collego che anche più di recente la giurisprudenza ha ribadito il tratteggiato principio (cfr. T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VIII 27 marzo 2017 n. 1645; negli stessi sensi anche T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 24 ottobre 2016 n. 4869; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 12 settembre 2016 n. 1140; ID, 23 novembre 2016 n. 1444; Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 luglio 2016 n. 3194).
La stessa conclusione va predicata relativamente al quinto motivo, inteso a contestare la rilevanza invalidante della contestata omessa apposizione della marca da bollo sull’istanza di autorizzazione.
4. I motivi terzo e quarto, ambedue rubricanti eccesso di potere per difetto di istruttoria, possono essere affrontati congiuntamente, esponendo censure contermini.
Con il primo mezzo la ricorrente assume che la questione della rilevanza o meno ai fini annonari della pendenza dell’istanza di condono sarebbe stata già dal Comune valutata in sede e ai fini del rilascio dell’autorizzazione sanitaria, concessa con provvedimento n. 24 del 13.8.2009 (doc. 5 produz. Ricorr.) e unicamente subordinata risolutivamente “all’emanazione del provvedimento di rigetto delle istanze di condono”, come recita la riportata clausola apposta alla citata autorizzazione.
La delineata consapevolezza della pendenza delle istanze di condono non ha impedito quindi al Comune di rilasciare comunque l’autorizzazione sanitaria, ancorché risolutivamente condizionata al rigetto delle predette istanze.
Con il quarto mezzo la deducente ripropone in sostanza la medesima doglianza precisando che l’inesistenza del provvedimento di condono non può impedire il rilascio della richiesta autorizzazione poiché tale mancanza è stata già valutata in sede di rilascio dell’autorizzazione sanitaria e non è stata al fine ritenuta impeditiva.
4.1. L’argomento, ad avviso del Collegio, da un lato prova troppo; dall’altro e come corollario, confonde l’autorizzazione sanitaria con quella annonaria e commerciale all’esercizio di un’attività di vendita di beni o servizi.
Sotto il primo profilo l’assunto muove infatti dal postulato secondo il quale nel rilasciare l’autorizzazione sanitaria pur in pendenza della definizione dell’istanza ci di condono, l’Amministrazione abbia giudicato ininfluente e irrilevante l’illegittimità edilizia dell’immobile ai fini dell’esercizio dell’attività commerciale di tipo alberghiero.
A ben vedere, peraltro, siffatta giudizio di irrilevanza, che la ricorrente concepisce come implicito o sottinteso all’avvenuto rilascio dell’autorizzazione sanitaria, non è desumibile neanche implicitamente dall’assentimento dell’autorizzazione sanitaria.
4.2. Tale titolo presuppone valutazioni di ordine esclusivamente tecnico sulla salubrità e innocuità sotto l’aspetto sanitario e di tutela della salute dei fruitori dell’immobile ed è rilasciata dopo aver accertato, anche sulla scorta del parere igienico sanitario di competenza dell’A.S.L., che non emergano fattori di rischio per la salute degli utilizzatori dell’immobile destinato ad essere utilizzato dal pubblico.
Ed invero la cennata finalizzazione esclusivamente sanitaria dell’autorizzazione n. 24/2009 conseguita dalla ricorrente, emerge a chiare note dal suo contenuto e dal suo preambolo. In quest’ultimo si richiamano infatti le norme in materia sanitaria (L. 23.12.1978, n. 833, L. Reg. 13/1985 e n. 32/1994, D.P.R. n. 327/1980), il parere igienico – sanitario espresso dall’A.S.L. Napoli2 di cui alla nota prot. N. 704/A del 17.7.2009 riguardante i locali, le disposizioni di cui all’art. 24 della L. 5.2.1992 n. 104, l’accessibilità ed il superamento delle barriere architettoniche, l’approvvigionamento idrico (acqua potabile) gli impianti, le attrezzature, le modalità di conservazione degli alimenti, le norme sullo smaltimento dei rifiuti, la rumorosità, sui dispositivi per la lotta contro i roditori, gli artropodi etc.
4.3. Viceversa, l’autorizzazione allo svolgimento di attività commerciale, di somministrazione di alimenti e bevande, alberghiera e lato sensu ricettiva, presuppone e richiede come requisito principe una qualità giuridica, consistente nella legittimità urbanistica ed edilizia dell’immobile che ne forma oggetto in ossequio al disposto di cui all’art. 3, comma 7 della l. 25 agosto 1991 n. 287.
La giurisprudenza ha da tempo affermato infatti che la legittimità edilizia e la conforme destinazione urbanistica di un immobile costituiscono indefettibile presupposto dell’autorizzazione commerciale, precisando che “Conformemente al dettato normativo di cui all’art. 24 comma 3 l. 11 giugno 1971 n. 426, nonché alla previsione, ancor più precisa e restrittiva, introdotta dall’art. 3 comma 7 l. 25 agosto 1991 n. 287, in sede di rilascio di autorizzazioni commerciali e per l’apertura di esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande l’autorità preposta al rilascio deve verificare la sussistenza anche degli ulteriori parametri indicati dalla legge quali, in particolare, la conformità della destinazione d’uso dell’immobile da destinare all’attività commerciale e il rispetto delle norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia e urbanistica” (T.A.R. Veneto, Sez. III, 2 novembre 2004, n. 3839 ).
Anche la Sezione, con la pronuncia correttamente citata dalla difesa del Comune di Giugliano, ha puntualizzato che “Il legittimo esercizio di un’ attività commerciale è ancorato, sia in sede di rilascio del relativo titolo autorizzatorio, sia per l’intera durata del suo svolgimento, alla disponibilità giuridica e alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene posta in essere”, pur precisando – ma è questione non rilevante nel caso in disamina – che “al tempo stesso non può sanzionarsi con l’ordine di chiusura dell’intero esercizio il fatto che quest’ultimo si svolga solo in parte in locali realizzati in assenza di titolo edilizio” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 8.6.2010, n.13015). Confermando la citata pronuncia si è poi ribadito che “che l’art. 3, comma 7, della L. 25.8.1991, n. 287, sopravvissuto all’abrogazione da parte del d.lgs. n. 59/2010, a chiare note stabilisce che “Le attività di somministrazione di alimenti e di bevande devono essere esercitate nel rispetto delle vigenti norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia, urbanistica ed igienico-sanitaria, nonché di quelle sulla destinazione d’uso dei locali e degli edifici, fatta salva l’irrogazione delle sanzioni relative alle norme e prescrizioni violate”.
Ne consegue che l’accertata abusività dei locali destinati all’esercizio dell’attività commerciale non può che comportare la revoca dell’autorizzazione commerciale, senza che residui spazio a valutazioni di interessi o al disimpegno di attività discrezionale, atteggiandosi la revoca ad atto dovuto”(T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 5.12.2012 n. 4938; in tal senso anche Cons. di Stato, Sez. V, 28.5.2009, n. 3269).
Questo Tribunale ha recentemente delineato il nesso di presupposizione e pregiudizialità che l’ordinamento disegna tra il titolo abilitativo all’esercizio di un’attività commerciale, la c.d. autorizzazione annonaria, e la conformità urbanistico – edilizia dell’immobile puntualizzando al riguardo che “Il criterio ispiratore dell’art. 6, d.lg. n. 114 del 1998 è fondamentalmente improntato all’integrazione della pianificazione territoriale e urbanistica con la programmazione commerciale; per questo — tra i criteri di programmazione riferiti al settore commerciale — pretende la correlazione tra titolo edilizio e autorizzazione all’esercizio, eventualmente anche in modo contestuale. Ciò esprime la necessità che — ai fini del rilascio dell’autorizzazione commerciale — venga attentamente considerata la conformità del nuovo insediamento ai vigenti parametri urbanistici (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VIII, 8 novembre 2016 n. 5149”).
Il cennato legame tra la necessaria legittimità dell’immobile che di intende destinare ad attività commerciale e l’autorizzazione amministrativa abilitante all’esercizio dell’attività stessa è pacifico in giurisprudenza, essendosi sancito che “Il Comune non può rilasciare un’autorizzazione per l’apertura di un esercizio commerciale, per poi reprimerla con un altro atto, ma deve sempre preventivamente verificare la conformità della destinazione d’uso dell’immobile da destinare all’attività commerciale ed il rispetto delle norme, prescrizioni ed autorizzazioni in materia edilizia ed urbanistica” (T.A.R. Marche, Sez. I, 22 novembre 2013 n. 866).
Peraltro è da osservare che la presentazione della domanda di condono edilizio, se per un verso produce effetti conservativi dello status quo ante rispetto alle attività svolte anteriormente alla presentazione della relativa domanda, non comporta anche effetti ampliativi nella sfera giuridica dell’interessato posto che, prima del rilascio della sanatoria, la mera domanda di condono non integra la sussistenza di un titolo e le opere realizzate sono comunque da considerare abusive in quanto prive di abilitazione. Ne consegue che il carattere abusivo degli interventi è ostativo all’intrapresa di qualsiasi attività che abbia, tra i suoi indefettibili presupposti, quello della conformità urbanistico – edilizia dei locali ove l’attività medesima è svolta, per cui è da escludere che una nuova attività commerciale possa essere autorizzata in locali interessati dalla domanda di condono prima della favorevole definizione del relativo procedimento (cfr. TAR Campania, sez. III, 2/11/2015, n. 5081).
Le riassunte censure svolte con i motivi terzo e quarto si rivelano quindi infondate e vanno disattese.
In definitiva, sulla scorta delle considerazioni tutte fin qui svolte, il ricorso si profila infondato e va conseguentemente respinto.
Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente a pagare al Comune di … e spese di lite, che liquida in € 2.500,00 (duemilacinquecento) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella Camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2017 con l’intervento dei Magistrati:
Fabio Donadono, Presidente
Alfonso Graziano, Consigliere, Estensore
Giuseppe Esposito, Consigliere
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Alfonso Graziano | Fabio Donadono | |
IL SEGRETARIO