T.A.R. CAMPANIA, NAPOLI, SEZ III, Sentenza 22 gennaio 2018, n. 454
Atti di macro-organizzazione – Piano regionale strategico per la valutazione delle performance dei dipendenti – Giurisdizione – Giurisdizione del G.A. – Sussiste
Pubblico impiego – Avvocatura regionale – Attività professionale – Caratteri – Autonomia – Assoggettamento agli strumenti di valutazione di cui al d.lgs. n. 150/2009 – Legittimità – Sussiste
Il Piano regionale che individua gli obiettivi strategici ed operativi e definisce gli indicatori e i valori target per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione e delle unità organizzative, rientra nella categoria degli atti di macro-organizzazione, posto che detto Piano riveste il carattere di generalità, in coerenza con quanto previsto dall’art. 2, lett. a), del d.lgs. n. 165 del 2001. In ragione di ciò, è devoluta al G.A. la cognizione dell’impugnativa del provvedimento adottato dall’Amministrazione nell’esercizio delle proprie prerogative di disciplinare, con atti autoritativi, l’organizzazione della struttura amministrativa, anche nelle ipotesi in cui tali atti incidano sulla gestione del rapporto di lavoro del pubblico dipendente (1).
L’attività professionale forense non può risentire dell’obbligo di perseguire un obiettivo anticipatamente stabilito, per la ragione che essa si concretizza in un’obbligazione di mezzi, essendo richiesto al prestatore di prestare la propria opera osservando i doveri di diligenza. Inoltre, l’attività del legale è fondata sull’autonomia e sull’indipendenza dell’azione professionale e del giudizio intellettuale. Tuttavia, l’assoggettamento a modelli organizzativi e gerarchici non appare di per sé incompatibile con la funzione di avvocato dipendente di un ente pubblico e non si pone in contraddizione con i principi dell’ordinamento professionale forense, specie se si esplica nel contesto di modelli di coordinamento, aspetti fondamentalmente giustificati da ineludibili e razionali esigenze organizzative dell’ente. È necessario, dunque, distinguere dalle funzioni prettamente attinenti all’esercizio della professione forense, gli altri compiti riconnessi allo svolgimento dell’attività da parte dell’avvocato dipendente della Regione, nell’ambito della struttura organizzativa di cui fa parte e in favore della quale presta la propria opera con vincolo di esclusività. Mentre per le prime resta esclusa la legittimità di provvedimenti che prevedano forme di valutazione dell’attività in termini di risultato, nel secondo caso è ammissibile l’assoggettamento dell’attività allo strumento delineato dal d.lgs. n. 150 del 2009, atteso che lo stesso non introduce un sistema di valutazione riduttivamente basato sulla misura matematica del risultato (tot provvedimenti, pareri, cause vinte, ecc.), bensì una considerazione della performance in un’accezione più ampia, avente riguardo all’efficacia della struttura amministrativa nel perseguire i fini e all’efficienza nell’utilizzazione delle risorse umane impiegate (2).
(1) Cfr. Cons. Stato, sez. V, sentenza 30 ottobre 2017 n. 4988
(2) cfr. Tar Campania, Napoli, sentenza n. 3945 del 2015
A cura di
Avv. Valeria Aveta
Avv. Vittoria Chiacchio
Pubblicato il 22/01/2018
00454/2018 REG.PROV.COLL.
03412/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3412 del 2017, proposto da:
… e altri, rappresentati e difesi dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, Via …;
contro
Regione …, in persona del legale rappresentante Presidente pro tempore della Giunta, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, Via …;
nei confronti di
Avv. …, non costituita in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di …, in persona del Presidente avv. …, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, …;
Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di …, in persona del Presidente avv. …, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R. Campania in Napoli, Piazza Municipio, 64;
per l’annullamento
della D.G.R. n. 286 del 23.5.2017, pubblicata sul BURC n. 44 del 31.5.2017, nella parte in cui approva il Piano della Performance 2017-2019 della G.R. per l’Ufficio Speciale Avvocatura; della scheda individuale di valutazione degli avvocati funzionari; ove, e soltanto se lesive, della DGR n. 145 del 14.3.2017 e della D.G.R. n. 247 del 3.5.2017, nonché della nota del Presidente della Regione Campania prot. n. 8691/UDCP/GAB/GAB del 27.3.2017 U; ove e per quanto possa occorrere, degli artt. 3 e 4 del Reg. n. 12/2011; di ogni atto preordinato, connesso e conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione …;
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di … e del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di …;
Viste le produzioni delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore per l’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2018 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. – I ricorrenti, avvocati dell’Ufficio Speciale dell’Avvocatura regionale, insorgono avverso la deliberazione della Giunta n. 286 del 23/5/2017 ad oggetto: ”Piano della performance 2017-2019 della Giunta regionale della Campania”, per la parte in cui assoggetta anche la loro prestazione di lavoro alle forme di valutazione e verifica dei risultati di cui al d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 (”Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”, c.d. ”riforma Brunetta”).
1.1. Premettono che:
– la Regione ha istituito il Ruolo professionale degli avvocati dell’Ente (art. 1, comma 43, della L.R. n. 4 del 2011), attribuendovi uno status separato e disciplinando la loro attività in modo distinto dal restante personale (art. 30, commi 1 e 2, del Reg. n. 12 del 2011), conformemente alla legge professionale che caratterizza la peculiare attività di patrocinio legale e consulenza, avente rilievo costituzionale ex artt. 24 e 111 Cost.;
– le mansioni prettamente professionali, a carattere individuale e intellettuale, non si conciliano con l’attività burocratica né con forme di valutazione in termini di produttività di risultato o in chiave manageriale;
– gli avvocati degli enti pubblici sono difatti soggetti al controllo dell’Ordine professionale e all’osservanza delle norme di deontologia, nonché tenuti alla formazione professionale obbligatoria per conservare il diritto all’iscrizione all’Albo speciale.
1.2. Operata questa premessa, espongono che:
– con l’impugnata deliberazione della Giunta sono state applicate per la prima volta le norme sulla performance della P.A., fissando gli obiettivi strategici prioritari riguardanti anche gli Uffici speciali, stabilendo il sistema di valutazione della performance individuale (capitolo 6.5) e prevedendo l’accesso a imprecisati istituti premiali in funzione del punteggio conseguito (capitolo 6.7), menzionando espressamente l’Avvocatura regionale in relazione agli obiettivi strategici prioritari n. 4 – ”Capacità istituzionale e amministrativa” e n. 5 – ”Campania in un click” (paragrafo 9);
– nell’allegato alla delibera si precisano, in termini contabili, gli obiettivi assegnati all’Ufficio Speciale Avvocatura, soppesando l’attività ed enumerando la categoria dei dipendenti coinvolti, tra cui tutti gli avvocati funzionari, che subiscono il maggior carico di lavoro senza il riconoscimento di alcuna voce retributiva legata al risultato o alcuna prebenda premiale, diversamente da quanto avviene per i dirigenti e per il restante personale.
1.3. Con tre motivi di ricorso è denunciata la violazione delle disposizioni costituzionali invocate, della richiamata normativa nazionale e regionale, del C.C.N.L. e degli indicati provvedimenti amministrativi della Regione, nonché della sentenza di questa Sezione del TAR del 27/7/2015 n. 3945, oltre all’eccesso di potere per sviamento, violazione del giusto procedimento ed illogicità ed, infine, alla violazione dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale.
I ricorrenti concludono per l’annullamento dei provvedimenti impugnati, ove lesivi, ed in via subordinata affinché sia rimessa alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale delle richiamate norme del d.lgs. n. 150 del 2009, degli artt. 3 e 4 del Regolamento regionale n. 12 del 2011, in una all’art. 2 della L.R. n. 8 del 2010 da cui promanano, per violazione:
1) degli artt. 3, 33, 36, 54, 97, 111 e 117, terzo e quarto comma, Cost., in relazione alle norme interposte degli artt. 18, 19 e 23 della legge n. 247 del 2012, degli artt. 4 e 47 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 1, comma 43, della L.R. n. 4 del 2011;
2) dell’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento alle norme interposte degli artt. 1176, 1965, 1966, 2233 e 2236 c.c. e degli artt. 84 e 88 c.p.c., in combinato disposto con l’art. 4, secondo comma, C.E.D.U. e dell’art. 6, primo comma, della Convenzione O.N.U. del 19/12/1966, ratificata dall’Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881.
2. – La Regione si è costituita in giudizio per resistere, eccependo l’inammissibilità del ricorso e confutando le censure nella memoria difensiva.
Le ragioni dei ricorrenti sono state condivise dai Consigli dell’Ordine degli Avvocati di … e di …, che hanno depositato memorie.
L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza del 18/10/2017 n. 1575.
I ricorrenti hanno formulato istanza di prelievo.
La Regione ha depositato ulteriore memoria, alla quale hanno replicato i ricorrenti.
All’udienza pubblica del 9 gennaio 2018, al termine della discussione orale, il ricorso è stato assegnato in decisione.
DIRITTO
1. – Vanno dapprima esaminate le eccezioni sollevate dalla Regione.
1.1. Con la prima di esse si sostiene che la cognizione della controversia è devoluta al G.O., non trattandosi di un atto di cd. macro-organizzazione ma di un provvedimento posto in essere dalla P.A. con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, ex art. 5, secondo comma, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Si adduce che sono state adottate specifiche misure inerenti la gestione del rapporto di lavoro, indicando nello specifico l’attività lavorativa richiesta.
La tesi va disattesa.
È rinvenibile nella specie l’adozione di un atto di macro-organizzazione, posto che:
– il Piano approvato con la delibera impugnata “individua gli obiettivi strategici ed operativi e definisce gli indicatori e i valori target per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione e delle unità organizzative, nonché gli obiettivi assegnati ai dirigenti delle Direzioni Generali, degli Uffici Speciali, delle Strutture di missione e degli Uffici di staff dotati di particolare autonomia ai sensi del Regolamento ed i relativi indicatori” (lett. f) della premessa);
– tali riferimenti pongono in luce il carattere di generalità del Piano e la sua natura di strumento di macro-organizzazione, in coerenza con quanto previsto dall’art. 2, lett. a), del d.lgs. n. 165 del 2001 (in virtù del quale le linee fondamentali di organizzazione dei pubblici uffici assicurano la “funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività”, con definizione dei programmi operativi, assegnazione delle risorse e previsione di specifica verifica);
– in ragione di ciò, resta devoluta al G.A. la cognizione dell’impugnativa del provvedimento adottato “dall’Amministrazione come soggetto pubblico nell’esercizio delle proprie prerogative di disciplinare, con atti autoritativi, l’organizzazione della struttura amministrativa”, ancorché “in grado di incidere sulla gestione del rapporto di lavoro del pubblico dipendente” (Cons. Stato, sez. V, 30/10/2017 n. 4988).
1.2. Con l’ulteriore eccezione si deduce che è inammissibile l’impugnativa della deliberazione n. 286, non essendo stato tempestivamente impugnato l’atto presupposto, costituito dalla D.G.R. n. 145 del 14/3/2017.
Viene rappresentato che, con quell’atto, la Regione aveva già incluso l’Ufficio Speciale Avvocatura nell’ambito di operatività dello SMiVaP – “Sistema di Misurazione e Valutazione della Performance organizzativa e individuale” (ciò in quanto gli artt. 22 e 23 chiariscono quali figure professionali “speciali” ne sono escluse, senza comprendervi gli avvocati regionali).
Questi ultimi avrebbero quindi dovuto impugnare la delibera per essi lesiva, entro il termine di decadenza decorrente dalla pubblicazione sul BURC del 30/3/2017.
La tesi non può essere condivisa.
A prescindere dall’autonomia o dal carattere consequenziale e meramente esecutivo della delibera n. 286 rispetto al precedente deliberato (su cui disputano le parti), va detto che, affinché l’atto presupposto possa determinare l’onere di immediata impugnazione, è necessario che esso abbia un preciso contenuto lesivo per i suoi destinatari, tale da renderli in modo univoco edotti delle conseguenze pregiudizievoli che ne scaturirebbero se non reagissero tempestivamente, prestandovi invece acquiescenza.
Sennonché, nel caso di specie la lesività non può individuarsi di riflesso (avendo riguardo alle figure escluse dallo SMiVaP), dal momento che i ricorrenti prospettano di non essere affatto tenuti alla valutazione della performance e, pertanto, indifferenti all’individuazione degli uffici speciali esclusi (ritenendosi essi, in altri termini, esclusi dalla performance sempre e comunque).
In detta situazione, non può ritenersi tardivo il ricorso avverso il Piano della performance che, contenendo l’espressa previsione degli avvocati regionali quali figure professionali assoggettate alla valutazione della performance individuale, reca una precisa e ben determinata lesione all’interesse vantato.
2. – Si può quindi passare all’esame del ricorso.
Con la censura contenuta nel primo motivo, i ricorrenti fanno valere l’autonomia del profilo professionale e la peculiarità dell’attività svolta, che non può essere ricondotta all’azione di amministrazione attiva ed è insuscettibile di essere valutata in termini di risultato e di conseguimento degli obiettivi.
Con le restanti censure si deducono l’incomprimibilità del ruolo professionale e delle funzioni esercitate (per cui gli avvocati regionali non possono essere incardinati nelle Unità Operative amministrative e non possono svolgere attività rientranti nei compiti dei Dirigenti o del personale amministrativo di concetto), nonché l’illegittimità del Piano, approvato tardivamente rispetto al termine di legge del 31/1/2017 ma che, ciò nonostante, dispone retroattivamente l’esecutività dall’1/1/2017.
2.1. Con le argomentazioni svolte nel primo motivo, si deduce che:
– gli avvocati iscritti all’Elenco speciale dell’albo forense, anche se dipendenti pubblici, sono del tutto equiparati agli avvocati del libero foro, svolgendo la medesima attività di carattere prettamente intellettuale, con autonomia e indipendenza di giudizio;
– il trattamento retributivo tabellare e l’indennità di posizione del CCNL del 31/3/1999 non dipendono da prestazioni legate al risultato o alla produttività;
– i ricorrenti non svolgono incarichi di tipo amministrativo o burocratico a cui possa essere applicato l’istituto della performance (che presuppone il raggiungimento di obiettivi programmati e misurabili, non conciliabili con l’ontologica imprevedibilità del contenzioso);
– nella disciplina del loro ruolo professionale (anche in base allo Statuto della Regione), è esclusa la subordinazione gerarchica e il controllo sull’attività professionale, in considerazione dell’autonomia del giudizio tecnico, assegnando gli avvocati funzionari alle dipendenze dirette del Presidente dell’Ente e non già delle strutture interne;
– gli stessi non possono concorrere al raggiungimento di un risultato della struttura alla quale non sono assegnati (né soggiacere al controllo dell’Organismo di valutazione), atteso che non dispongono di danaro pubblico, non erogano servizi al pubblico e non sono responsabili di procedimenti amministrativi.
2.1.1. Osserva il Collegio che è indiscutibile che l’attività professionale forense non possa risentire dell’obbligo di perseguire un obiettivo anticipatamente stabilito, per la conclamata ragione che essa si concreta in un’obbligazione di mezzi, essendo richiesto al legale di prestare la propria opera osservando il dovere di diligenza, senza poter essere influenzata dal dovere di raggiungimento di un risultato sperato (cfr. di recente, in tema di responsabilità, Cass. civ., sez. III, 14/2/2017 n. 3765, con richiamo a Cass., sez. II, 18 luglio 2002 n. 10454: “Le obbligazioni inerenti all’esercizio dell’attività professionale sono, di regola, obbligazioni di mezzi e non di risultato, in quanto il professionista, assumendo l’incarico, si impegna a prestare la propria opera per raggiungere il risultato desiderato ma non a conseguirlo”).
Per altro verso, l’ordinamento forense di cui alla legge 31 dicembre 2012, n. 247 pone il principio per cui l’attività del legale (compresi gli avvocati dipendenti da enti pubblici, iscritti negli elenchi speciali di cui all’art. 15) è fondata “sull’autonomia e sulla indipendenza dell’azione professionale e del giudizio intellettuale” e va esercitata “con indipendenza” (cfr. artt. 2 e 3), come peraltro già affermato nella richiamata sentenza di questa Sezione n. 3945 del 2015 (cfr. punto 11).
Tuttavia, nella stessa sentenza si è posto in rilievo che “l’assoggettamento a modelli organizzativi e gerarchici non appare di per sé incompatibile con la funzione di avvocato dipendente di un ente pubblico e non in contraddizione con i principi dell’ordinamento professionale forense” (punto 10).
Infatti, è connaturato all’espletamento della funzione dell’avvocato dell’Ente pubblico l’esigenza di correlazione con le strutture amministrative alle quali presta ausilio, trattandosi di un aspetto peculiare anch’esso evidenziato nella suddetta sentenza, in cui si è rimarcata la conciliabilità dell’inserimento delle funzioni proprie dell’avvocato regionale “nel contesto di modelli di coordinamento, aspetti fondamentalmente giustificati da ineludibili e razionali esigenze organizzative dell’ente” (punto 10, cit.).
2.1.2. Dalle considerazioni che precedono discende dunque la necessità di distinguere, dalle funzioni prettamente attinenti all’esercizio della professione forense, gli altri compiti riconnessi allo svolgimento dell’attività da parte dell’avvocato dipendente della Regione, nell’ambito della struttura organizzativa di cui fa parte e in favore della quale presta la propria opera con vincolo di esclusività.
Mentre per le prime resta esclusa la legittimità di provvedimenti che prevedano forme di valutazione dell’attività in termini di risultato, nel secondo caso è ammissibile l’assoggettamento dell’attività allo strumento delineato dal d.lgs. n. 150 del 2009.
Gli argomenti spesi per contrastare tale conclusione non convincono, in quanto:
– il d.lgs. non introduce un sistema di valutazione riduttivamente basato sulla misura matematica del risultato (tot provvedimenti, pareri, cause vinte, ecc.), bensì una considerazione della performance in un’accezione più ampia, avente riguardo all’efficacia della struttura amministrativa nel perseguire i fini e all’efficienza nell’utilizzazione delle risorse umane impiegate (sul punto si tornerà in seguito);
– in tale ottica, le sue disposizioni non possono dirsi riservate alle sole attività di amministrazione attiva e coinvolgono la generalità del personale dipendente, riguardando per espressa previsione sia le funzioni che i servizi ed applicandosi al personale dipendente con rapporto di lavoro disciplinato dall’art. 2, secondo comma, del d.lgs. n. 165 del 2001 (cfr. art. 1, secondo comma, e art. 2 del d.lgs. n. 150 del 2009);
– sotto tale ultimo profilo, non è invocabile il parere reso dal Consiglio di Stato, sez. I, n. 937 del 4/3/2011 (n. affare 2933/2010), per l’insuperabile ragione che esso esclude gli avvocati dello Stato dall’applicazione del d.lgs. n. 150 del 2009, in considerazione della natura pubblicistica del rapporto di lavoro (dando di contro atto che la disciplina si applica ai “dipendenti il cui rapporto di lavoro ha natura privatistica”: punto 5).
2.1.3. Posti questi principi, si tratta di stabilire se il Piano della performance approvato dalla Giunta, per la parte riguardante gli avvocati regionali, resti confinato all’attività di questi ultimi nei termini sopra delineati (riassuntivamente, di predisposizione di mezzi efficienti per l’Ufficio speciale, in relazione anche all’attività di collaborazione agli uffici) o non ridondi piuttosto in un vincolo di risultato all’attività professionale propriamente intesa.
Ad avviso del Collegio, tale ultima conclusione è da escludere.
Come indicato in ricorso, l’Avvocatura regionale è individuata espressamente dal Piano della performance in relazione agli obiettivi strategici (OBST) n. 4 – ”Capacità istituzionale e amministrativa” e n. 5 – ”Campania in un click” (paragrafo 9 della delibera n. 286 del 23/5/2017: pagg. 72 e 75 del testo dell’allegato pdf_157517 – Parte Generale, pubblicato sul B.U.R.C. n. 44 del 31/5/2017).
Detti OBST concernono:
a) quanto alla ”Capacità istituzionale e amministrativa”, gli obiettivi di:
– “Favorire l’interscambio con gli uffici di amministrazione attiva di informazioni sulle pronunce giurisprudenziali di ogni ordine e grado di giudizio (corte costituzionale, cassazione, giudici di merito, giurisdizioni superiori) in relazione alle materie di competenza delle singole uu.oo.dd.”;
– “Diffondere e condividere gli orientamenti giurisprudenziali per migliorare la qualità dell’azione amministrativa e per ottimizzare le strategie operative dell’Ente”;
– “Ridurre le spese di giudizio e dei costi accessori mediante la risoluzione transattiva di vertenze”;
– “Supportare gli uffici di amministrazione attiva al fine di favorire la conclusione di atti transattivi”;
b) quanto all’obiettivo riassunto nella dicitura ”Campania in un click”:
– “Implementare l’utilizzo delle procedure telematiche nell’ambito dell’attività giudiziale e stragiudiziale”;
– “Avviare le attività volte alla creazione di un fascicolo informatico per ogni controversia, mediante l’adozione di un atto di indirizzo dell’avvocato capo da diramare a tutti gli avvocati nelle more della riorganizzazione del sistema informatico”.
L’enunciazione di tali obiettivi non palesa una lesione alle prerogative professionali degli avvocati regionali, non derivandone una compromissione alla loro indipendenza di giudizio e all’autonomia delle scelte, risultandone anzi per certi aspetti rafforzato il ruolo (quale centro suggeritore delle azioni più opportune per l’Ente), ovvero introdotte modalità di espletamento dell’attività che non possono eludersi, allo stato attuale dell’innovazione tecnologica (quali la predisposizione di fascicoli informatici).
Inoltre, non si mostrano censurabili il fattore e gli elementi che concorrono alla valutazione della performance individuale (capitolo 6.5, pagg. 47 e 48 del suddetto allegato), i quali peraltro non formano oggetto di autonome e specifiche censure.
Ciò in quanto:
– il fattore di valutazione è suddiviso in “performance organizzativa della struttura di appartenenza”, “obiettivi individuali” e “competenze e comportamenti professionali e organizzativi”, con attribuzione di una misura ponderale percentuale (rispettivamente del 15, del 50 e del 35%), che non si mostra illogica o irrazionale ma corrispondente all’effettivo peso del fattore nella valutazione totale;
– i criteri attengono all’utilizzo e aggiornamento delle conoscenze tecnico-professionali e alle capacità (propositiva, attuativa, di autonomia operativa, di reporting, di lavorare in gruppo, di relazione), oltre che alla flessibilità e alla adattabilità al contesto lavorativo, senza che ciò dimostri un’ingiustificata fissazione di regole, essendo stati predeterminati elementi di usuale cognizione, in grado di assicurare una corretta valutazione della performance.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, il motivo va dunque respinto.
2.2. Nel secondo motivo viene riportato per esteso l’allegato al Piano relativo all’Avvocatura (pdf_157533, pubblicato sul B.U.R.C. n. 44 del 31/5/2017).
È denunciato che i ricorrenti:
a) diverrebbero dipendenti delle UOD, con assegnazione di un’attività burocratica;
b) sono obbligati a raggiungere obiettivi numerici prefissati nel quantum (transigere le liti, digitalizzare gli atti, formare un sito tematico dell’Avvocatura, formulare un certo numero di pareri e proposte, organizzare e svolgere riunioni);
c) sugli stessi graverebbe il maggior peso percentuale (minimo 4 o 5%), ai fini del raggiungimento del risultato di ciascuna UOD (con il caso “abnorme” dell’avv. …, onerata per l’80% del riscontro nei termini di legge di tutti gli accessi civici pervenuti alle strutture dell’Ente), mentre i dirigenti che rappresentano la categoria, sebbene a loro volta avvocati iscritti all’Albo speciale e beneficiari dell’indennità di risultato in base al CCNL, sono onerati del raggiungimento degli obiettivi con un peso in media del solo 2% e attraverso l’azione di coordinamento del restante personale applicato.
Se ne conclude che le attività assegnate (rientranti nelle competenze dei dirigenti e del personale di concetto, e senza previsione di emolumenti aggiuntivi) riducono la professione a “una preconcetta catena di montaggio”, “in dispregio delle competenze tecniche individuali” (pag. 31 del ricorso).
Con ulteriori osservazioni si aggiungono ragioni preclusive alla quantificazione numerica dell’attività, quali:
– la circostanza che non possono transigersi le cause con vincoli di legge derivanti dalle norme di contabilità pubblica e per diritti indisponibili (in difetto peraltro di espresso mandato);
– l’impossibilità di redigere più pareri di quelli assegnati discrezionalmente dall’Avvocato capo secondo le materie e in dipendenza delle richieste delle Direzioni generali (per cui l’obiettivo potrebbe essere soddisfatto solo dai ricorrenti che trattano materie implicanti un maggior numero di pareri);
– la necessità di notificare in forma cartacea se il destinatario non ha un indirizzo pec iscritto nel Reginde ovvero nell’Ini-pec;
– l’impossibilità di formare un fascicolo elettronico in assenza di strumenti adeguati in dotazione e di dipendenti specializzati nell’uso delle tecnologie digitali (i quali al momento non figurano in organico).
2.2.1. Venendo all’esame del motivo, va osservato che è pur vero che l’allegato riguardante gli avvocati regionali contiene in più punti il riferimento ad un indicatore di risultato in termini di quantità, stabilendo:
– un maggior numero di pronunce giurisprudenziali offerte nell’interscambio di informazioni con le strutture amministrative (dalle attuali 50 a 200 nel triennio 2017-2019: cfr. pag. 2), nonché l’incremento delle proposte di risoluzione transattiva (da 10 a 50: cfr. pag. 5);
– la previsione nel 2017 n. 10 incontri con le strutture di amministrazione attiva (pag. 3);
– l’aumento percentuale delle notifiche telematiche (cfr. pag. 4).
L’allegato contiene, altresì, l’individuazione degli “obiettivi operativi” (pagg. 7 ss.), con l’individuazione nominativa dei professionisti addetti ed il peso percentuale assegnato al concorso nell’attività (tra cui figura il caso rimarcato dell’avv. …, incaricata di procedere all’istruttoria e alla verifica dei requisiti delle domande di accesso agli atti, per l’80% dell’attività: cfr. pag. 20).
Tuttavia, tali indicazioni non possono essere intese quali misuratori dell’attività avulse dalla realtà, costituendo piuttosto gli indicatori per il miglioramento dell’efficacia ed efficienza amministrativa, nelle condizioni date.
In altri termini, se astrattamente il numero di pronunce interessanti la Regione fosse inferiore a 100 nel 2017, è evidente che gli avvocati non potrebbero mai essere tenuti a veicolare informazioni su un numero inesistente di sentenze.
Diversamente, nella situazione rappresentabile di un numero considerevolmente maggiore di pronunce giurisprudenziali, è valutabile in termini di risultato la mancata circolazione delle informazioni.
Ciò chiarisce ulteriormente quanto sopra detto, ovverossia che il d.lgs. n. 150 del 2009 non intende introdurre un sistema di valutazione riduttivamente basato sulla misura matematica del risultato, ma considerando la performance in termini di efficienza dei mezzi ed efficacia nel perseguire i fini.
Quanto alla rappresentazione fornita dai ricorrenti, è evidente che non potrebbero essere esigibili prestazioni lavorative impossibili o illegittime (per l’addotta mancanza di strumenti, quali la dotazione informatica e il personale specializzato, o l’inesistenza dell’indirizzo pec per le notifiche telematiche, ovvero incorrenti in divieti di legge, come le transazioni su diritti indisponibili).
È superfluo rimarcare che, in tal caso, il mancato raggiungimento del “target” non potrebbe essere ascritto al dipendente (ad impossibilia nemo tenetur).
2.2.2. Resta poi escluso che l’attività si concreti in un’attività burocratica, snaturando l’essenza del ruolo professionale.
Come già detto, si tratta di funzioni connesse all’esercizio della professione legale, considerando la sua particolare configurazione nell’ambito dell’Ente, essendo da escludere altresì l’affidamento di mansioni non spettanti all’avvocato (quali la classificazione degli atti e la scansione dei fascicoli cartacei, a cui non risultano evidentemente addetti gli avvocati regionali: cfr. l’allegato citato, pag. 13).
Né è rinvenibile un ingiustificato maggior peso percentuale attribuito all’attività dei ricorrenti, mostrandosi in particolare corretto che esso sia superiore rispetto al Dirigente avvocato (per il quale la riduzione è compensata dal compito di coordinatore), né rimarchevole per sé stesso ove abbia una percentuale assai elevata (come nel ricordato caso dell’avv. …, essendo l’attività svolta nell’esame delle istanze di accesso preponderante rispetto ad altre attività con minor peso individuale).
2.2.3. Deve infine essere ribadito quanto sopra enunciato in ordine all’incomprimibilità della funzione tipica dell’avvocato, per il quale restano ferme ed intangibili le prerogative riguardanti l’autonomia di giudizio e l’indipendenza nell’approntamento dell’attività preliminare e dei pareri e delle difese.
In tal senso, la delibera impugnata non può leggersi nel senso di ascrivere all’avvocato regionale compiti nuovi e ad esso non spettanti, poiché – per quanto attiene esemplificativamente alle riunioni con gli uffici – essa non comporta che debba essere l’avvocato ad indire l’incontro, ma piuttosto a parteciparvi e a trasmettere in quella sede le proprie valutazioni (argomentando dall’art. 6 della legge n. 241 del 1990, che assegna al responsabile del procedimento di adottare “ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria”).
Del resto, ove si configurasse un’evenienza di tal fatta, resta integra la tutela innanzi al G.O., trattandosi di questione attinente all’espletamento dell’attività lavorativa (e, parimenti, è devoluta al Giudice del lavoro ogni questione di natura patrimoniale e relativa alla rimuneratività della prestazione).
In ragione di quanto suesposto, anche il secondo motivo va disatteso.
3. – L’ultimo motivo è anch’esso da respingere.
La mancata adozione del Piano della performance entro il termine del 31 gennaio, fissato dall’art. 10 del d.lgs. n. 150 del 2009, non è assistita da sanzioni (quali la decadenza delle sue previsioni o l’esercizio di poteri sostitutivi), essendo unicamente previsto il divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano (comma 5).
Ne consegue che il ritardo riverbera i suoi effetti unicamente sull’efficacia del Piano, escludendo la eventuale valutazione negativa dell’attività che (in parte) non poteva esigersi a cagione della mancata approvazione dello strumento.
4. – È appena il caso di aggiungere che non ha rilevanza nel presente giudizio la questione di legittimità costituzionale delle richiamate norme del d.lgs. n. 150 del 2009, sollecitata per l’asserita lesione che esse produrrebbero alle prerogative professionali forensi (cfr. pagg. 33-35 del ricorso).
Da quanto sopra motivato è escluso che le disposizioni possano essere intese nel senso di sottoporre al Piano della performance l’attività professionale dell’avvocato presidiata dai principi di indipendenza di giudizio e di autonomia, cosicché la questione è priva di rilevanza nel presente giudizio.
5. – Conclusivamente, il ricorso va respinto per le motivazioni che precedono.
Per la novità della questione, sussistono valide ragioni per disporre l’integrale compensazione degli onorari e delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa gli onorari e le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Donadono, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere
Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Giuseppe Esposito | Fabio Donadono | |
IL SEGRETARIO