TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. I – sentenza 20 giugno 2018, N. 4669
TRASPORTO PUBBLICO LOCALE – ONERI PER IL RINNOVO CONTRATTUALE DEI DIPENDENTI – ART. 16 BIS DEL D.L. 95/2012 – UNIFICAZIONE DI TUTTE LE FORME DI FINANZIAMENTO STATALE DESTINATE AL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE NEL FONDO NAZIONALE DI CUI ALL’ART. 16 BIS
In materia di trasporto pubblico locale, alla luce dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 convertito con modificazioni dalla L. n. 135/2012 che, a decorrere dal 2013, ha istituito il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle Regioni a Statuto ordinario e che è alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina, sono venuti meno i contributi statali destinati specificamente ai rinnovi contrattuali per il personale in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale e le Regioni ordinarie ricevono risorse per la compartecipazione senza alcuna distinzione di sorta. (Nel caso di specie, il T.A.R. ha rigettato la domanda di parte ricorrente alla corresponsione in via separata del contributo statale destinato ai rinnovi contrattuali da commisurare al numero dei dipendenti in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale).
Il D.L. n. 95/2012 ha abrogato le disposizioni che prevedevano, a regime, un contributo statale ai rinnovi contrattuali, attesa l’evidente finalità di fiscalizzare la quota delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale e di far confluire in un unico fondo tutte le risorse per la gestione dei servizi che, in precedenza, erano sparse in diversi provvedimenti normativi.
Massima a cura dell’avv. Maria Allegra Zito e del dott. Claudio Esposito
Pubblicato il 13/07/2018
N. 04669/2018 REG.PROV.COLL.
N. 04311/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4311 del 2017, proposto da
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso …, in …, piazza …;
contro
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati …, …, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso …, via …;
nei confronti
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati …, …, …, …, …, …, …, …, …, domiciliato in …, piazza …, …;
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso …, domiciliataria ex lege in …, via …;
…, …, …, …, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
della delibera di … n. 164 del 28 marzo 2017 pubblicata sul … n.36 dell’8 maggio 2017 avente ad oggetto “Servizi minimi trasporti pubblici locali (TPL). Programmazione ed indirizzi operativi»; di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti” e, per quanto occorra, delle delibere della … n. 6/2017, n. 59/2017.
FATTO e DIRITTO
All’esito di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica trasposto in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 48 c.p.a. in seguito ad opposizione del …, … impugna, chiedendone la caducazione giudiziale previa statuizione di illegittimità, la delibera della … n. 164 del 28 marzo 2017 avente ad oggetto “Servizi Minimi Trasporti Pubblici Locali (TPL) Programmazione Risorse ed indirizzi operativi” e gli ulteriori atti indicati in epigrafe recanti la ripartizione dei fondi necessari per i servizi del TPL per il 2017, nella parte in cui le sono state assegnate risorse finanziarie per € 51.384.944,00.
Deduce violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili lamentando, in estrema sintesi, l’inadeguatezza dei fondi stanziati dalla … per il trasporto pubblico locale e, in particolare, l’illegittima decurtazione delle risorse assegnate per effetto dell’assorbimento nell’importo complessivo dei fondi per i rinnovi contrattuali spettanti al personale del trasporto pubblico locale previsti dall’art. 23 del D.L. n. 355/2003 (convertito dalla L. n. 47/2004), dall’art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 (convertito dalla L. n. 58/2005) e dall’art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006.
Si sono costituite le intimate amministrazioni che svolgono deduzioni difensive.
All’udienza del 20 giugno 2018 la causa è passata in decisione.
Il ricorso è infondato alla luce delle statuizioni rese in analogo giudizio proposto da altra impresa del trasporto pubblico locale avverso un pregresso atto di programmazione finanziaria regionale (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 5914/2017).
Con tale pronuncia la Sezione si è discostata dall’indirizzo espresso dal Consiglio di Stato (Sez. V, n. 6205/2014 secondo cui “Non può, poi, essere attribuito rilievo al fatto che il legislatore nazionale con l’art.1 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, abbia modificato la copertura dell’onere di cui si tratta, non essendo stata modificata la disciplina sostanziale del rapporto”) che, si osserva in questa sede, ha riguardato pregresse annualità governate da un diverso sistema di finanziamento del TPL; difatti, come si vedrà in seguito, attualmente per le Regioni a Statuto ordinario opera il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del TPL ex art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 che ha assorbito ogni contributo statale, ivi compreso quello relativo agli oneri contrattuali.
Valgano le considerazioni di seguito riportate che, rispetto alla precedente pronuncia di questa Sezione, vengono ulteriormente sviluppate.
La normativa in materia di oneri derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro afferenti al settore del trasporto pubblico locale è stata disciplinata dalle disposizioni di seguito indicate:
– art. 23 del D.L. n. 355/2003 convertito con modificazioni dalla L. n. 47/2004 con cui è stato previsto uno stanziamento di € 337.500.000,00 per l’anno 2004 ed € 214.300.000,00 annui a decorrere dal 2005;
– art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 convertito dalla L. n. 58/2005 (€ 260 milioni per il rinnovo del primo biennio del contratto collettivo del trasporto pubblico locale 2004 – 2007 a decorrere dall’anno 2005; le risorse sono assegnate alle Regioni con appositi decreti ministeriali in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 novembre 2004 presso le aziende del trasporto pubblico locale);
– art. 1 comma 1230 della L. n. 296/2006 (€ 190 milioni per il rinnovo del secondo biennio del contratto collettivo 2004 – 2007 relativo al settore del trasporto pubblico locale, a decorrere dal 2007 in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 ottobre 2006 presso le aziende di trasporto pubblico locale).
In seguito, il legislatore modifica i meccanismi di finanziamento del settore del TPL.
In particolare, il sistema dei trasferimenti di risorse statali cambia nel 2008 con la L. n. 244/2007 che, all’art. 1 comma 295, prevedeva l’attribuzione alle Regioni di risorse proprie mediante una compartecipazione al gettito di tributi erariali (accise sul gasolio da autotrazione) al fine di promuovere lo sviluppo dei servizi del trasporto pubblico locale, attuare il processo di riforma del settore e garantire le risorse necessarie per il mantenimento del livello dei servizi, incluso il recupero dell’inflazione degli anni precedenti.
Il successivo comma 296 disciplinava la misura della compartecipazione di cui al comma 295 e statuiva, inoltre, che a decorrere dall’anno 2011, le quote di compartecipazione di ciascuna Regione a statuto ordinario sarebbero state determinate nella stessa misura prevista per il 2011 con decreto ministeriale.
L’art. 1, comma 297, prevedeva ancora che detta compartecipazione “sostituisce e, a decorrere dall’anno 2011, integra le seguenti risorse: …d) trasferimenti per i rinnovi dei contratti di lavoro relativi al settore del trasporto pubblico locale di cui all’articolo 23 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47, all’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 21 febbraio 2005, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2005, n. 58, e all’ articolo 1, comma 1230, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per un importo annuo pari a 480,2 milioni di euro”.
Per quanto rileva nel presente giudizio va anche riportato il disposto dell’art. 1, comma 301, della L. n. 244/2007 secondo cui “A decorrere dall’anno 2008 non può essere previsto alcun trasferimento aggiuntivo a carico del bilancio dello Stato finalizzato al finanziamento delle spese correnti del trasporto pubblico locale, ivi compresi gli oneri per i rinnovi contrattuali degli addetti al comparto successivi alla data di entrata in vigore della presente legge”.
Ebbene, occorre rammentare che le disposizioni contenute nell’art. 1 comma 295 – 299 della L. 244/2007 sono state abrogate per effetto dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 convertito con modificazioni dalla L. n. 135/2012 che, a decorrere dal 2013, ha istituito il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle Regioni a Statuto ordinario e che è alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina.
Pertanto, alla luce della sopravvenienza normativa, con l’istituzione del fondo nazionale sono venuti meno i contributi statali destinati specificamente ai rinnovi contrattuali per il personale in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale e le Regioni ordinarie (tra le quali la …) ricevono risorse per la compartecipazione senza alcuna distinzione di sorta.
Più in generale, il D.L. n. 95/2012 ha adeguato il meccanismo della compartecipazione dello Stato, con l’obiettivo di indirizzare le Regioni verso comportamenti sempre più performanti sotto il profilo dell’efficienza dei servizi resi. Per l’effetto, sono state abrogate le disposizioni che prevedevano, a regime, un contributo statale ai rinnovi contrattuali, attesa l’evidente finalità di fiscalizzare la quota delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale e di far confluire in un unico fondo tutte le risorse per la gestione dei servizi che, in precedenza, erano sparse in diversi provvedimenti normativi.
Ne consegue che, allo stato dell’attuale legislazione vigente, appare priva di fondamento normativo la pretesa di parte ricorrente alla corresponsione in via separata del contributo statale destinato ai rinnovi contrattuali da commisurare al numero dei dipendenti in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale.
Non è poi sostenibile la tesi secondo cui la modifica della copertura dell’onere di cui si tratta (consistente dapprima in contributi statali, successivamente nella istituzione del fondo nazionale trasporti alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise) non avrebbe inciso sulla disciplina sostanziale del rapporto.
La deduzione non persuade, innanzitutto perché evoca un presunto obbligo di contribuzione statale destinato specificamente ai rinnovi contrattuali che, per le Regioni a Statuto ordinario, è venuto meno quantomeno a partire dal 2012 allorquando venivano rimosse dal mondo giuridico le previsioni contenute nell’art. 1 comma 295 – 299 della L. 244/2007 (art. 16 bis, comma 2, lett. ‘b’ del D.L. n. 95/2012).
Sotto un distinto profilo, non può non rilevarsi come le pregresse previsioni legislative che disciplinavano espressamente detto contributo statale (D.L. n. 255/2003; D.L. n. 16/2005; L. 296/2006) commisuravano l’entità del medesimo alla consistenza del personale rispetto a date ben individuate (30 novembre 2004; 30 ottobre 2006; cfr. art. 1, comma 3 del D.L. n. 16/2005 e art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006 ); viceversa, la tesi che sostiene la perdurante operatività del contributo statale per rinnovi contrattuali dovrebbe farsi carico anche di specificare – dato il criterio capitario di commisurazione e in mancanza di disposizioni chiarificatrici – a quale data occorra verificare l’entità dei dipendenti del trasporto pubblico locale rispetto al quale determinare l’ammontare del finanziamento. In proposito, non avrebbe senso cristallizzare al 30 ottobre 2006 – ultimo riferimento disponibile ex L. n. 296/2006 – la situazione del personale al quale rapportare i contributi per il rinnovo contrattuale, trattandosi di un parametro risalente a diversi anni prima e, verosimilmente, non più corrispondente alla effettiva situazione occupazionale nel settore del trasporto pubblico locale.
Infine, l’ermeneutica di parte ricorrente non può trarre utili argomenti difensivi dalla mancata abrogazione delle disposizioni che hanno introdotto, nel passato, tale obbligo di contribuzione (D.L. n. 355/2003; D.L. n. 16/2005; L. 296/2006) né – si aggiunge in questa sede – dalla previsione contenuta nell’art. 1, comma 633, della L. n. 208/2015 (che quantifica per il 2016 e a decorrere dal 2017 le risorse destinate dallo Stato al cofinanziamento del rinnovo del contratto collettivo relativo al settore del TPL).
Difatti si è visto che, con il D.L. n. 95/2012, per le Regioni ordinarie (quindi anche per la …) il legislatore ha unificato tutte le forme di finanziamento statale destinate al trasporto pubblico locale nel fondo nazionale di cui al citato art. 16 bis e le risorse non sono più dettagliate per sottocosti; deve quindi ritenersi che le modalità di assegnazione delle medesime ai rinnovi contrattuali rientrino nella discrezionalità dell’amministrazione regionale. Né, si aggiunga, sono stati allegati provvedimenti ministeriali di trasferimento di risorse per rinnovi CCNL riguardanti la … (non risulta quindi che quest’ultima scorporato ex post dalle complessive risorse assegnate al … la quota/parte proveniente da trasferimenti statali di cui, si osserva in questa sede, non è neppure quantificato l’ammontare).
In altri termini, non vi è prova che alla … siano state erogate risorse statali aggiuntive, avendo il legislatore unificato tutte le forme di finanziamento statale destinate al trasporto pubblico locale nel fondo nazionale di cui al citato art. 16 bis che è trasferito alle Regioni a Statuto ordinario senza alcun riferimento ai rinnovi contrattuali, bensì quale quota indivisa; ecco che si spiega la previsione di cui all’art. 1, comma 633, della L. n. 208/2015 e le altre disposizioni di settore non espressamente abrogate che disciplinano tutt’ora i contributi statali per i rinnovi contrattuali del TPL, norme che evidentemente non riguardano le Regioni ordinarie ma quelle a Statuto speciale per le quali i meccanismi di finanziamento restano immutati.
Si aggiunga che argomenti di segno contrario non possono trarsi dal comma 8 dell’art. 16 bis del D.L. n. 95/2012 in base al quale “Le risorse di cui al comma 1 non possono essere destinate a finalità diverse da quelle del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario”. Difatti, dalla disposizione si ricava che la destinazione vincolata delle risorse contenute nel fondo nazionale è riconosciuta solo in relazione alla materia del trasporto pubblico locale complessivamente considerato, non già specificamente ai rinnovi contrattuali che non vengono in alcun modo menzionati.
Va infine respinta, siccome genericamente formulata, la censura con cui parte ricorrente si duole che gli importi stanziati dalla … per il trasporto pubblico locale siano stati calcolati al lordo dell’Iva, dal momento che il motivo di diritto non chiarisce le norme asseritamente violate.
In conclusione, non resta che ribadire l’infondatezza complessiva del ricorso. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3225/2017; n. 3229/2017; Cassazione civile, Sez. V, n. 7663/2012). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Venendo alla regolazione delle spese processuali, può disporsi la complessiva compensazione tra le parti costituite, attesa la rilevanza pubblica degli interessi coinvolti e la complessità delle questioni esaminate e decise.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore
Maurizio Santise, Primo Referendario