TAR CAMPANIA , NAPOLI, SEZ. III, SENTENZA N. 919 del 18 FEBBRAIO 2019.
(PRES. ed EST. Donadono)
Successioni leggi nel tempo – momento emanazione atto amministrativo – art 11 Preleggi.
In base al principio cardine del tempus regit actum, la legittimità di un atto amministrativo va scrutinata sulla base dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento dell’emanazione dell’atto lesivo, salvo verificare in seguito le ricadute sull’atto impugnato conseguenti al successivo venire meno di alcuno dei suoi presupposti di fatto (ad esempio, a seguito dell’annullamento di un atto presupposto, che determina l’illegittimità in via derivata dell’atto conseguenziale), ovvero di diritto rispetto alla disposizione applicata (modifica retroattiva della norma, mancata conversione in legge del decreto-legge, declaratoria di illegittimità costituzionale)
Scadenza del termine – tardività – termine non perentorio.
In mancanza di una disposizione che espressamente contempli la perentorietà di un termine, stabilendo specificamente che lo spirare della scadenza comporta la decadenza, o comunque in difetto di elementi da cui si possa ricavare l’intenzione del Legislatore in tal senso, è da ritenere che i termini previsti per un procedimento amministrativo siano meramente sollecitatori o ordinatori; pertanto la loro scadenza non determina la perdita della possibilità di provvedere all’adempimento previsto dalla legge (cfr. Cons. St., sez. IV, 13/11/2017, n. 5190).
Effetti retroattivi – modifiche normative – intenzione legislatore.
Il giudice deve valutare se e quanto le modifiche normative introdotte nelle more del giudizio abbiano effetti retroattivi che coinvolgono anche i rapporti non esauriti. Le leggi regionali sopravvenute si inseriscono in un contesto normativo che ha disciplinato la materia con effetti risalenti al 20/1/2017 (originaria entrata in vigore della legge regionale). Pertanto non solo per quanto riguarda la disposizione di interpretazione autentica, ma anche per la complessiva sostituzione dell’art. 17, può ricavarsi l’intenzione del legislatore regionale di dare alla nuova disposizione (sostitutiva) la stessa decorrenza applicativa della vecchia disposizione (sostituita), disciplinando retroattivamente tutta la materia.
Tale interpretazione costituisce sostanzialmente una via obbligata non solo perché risponde ai requisiti in base ai quali, sul piano della conformità costituzionale, si ammette che il legislatore possa conferire effetti retroattivi ad una disposizione, ma anche e soprattutto perché l’interpretazione risulta costituzionalmente orientata ad evitare i dubbi di costituzionalità che altrimenti deriverebbero da una modifica del quadro normativo con decorrenza allineata all’entrata in vigore delle novelle.
Massima a cura del Dott. Claudio Esposito e dell’Avv. Giovanna Sestile
Pubblicata il 18 febbraio 2019
00919/2019 REG.PROV.COLL.
01592/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1592 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Comune di……, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato……, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in…………;
contro
Regione…., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato ….., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in…………….;
nei confronti
Cassa Depositi e Prestiti non costituito in giudizio;
per l’annullamento
– per quanto riguarda il ricorso introduttivo: del decreto dirigenziale n. 71 del 1/2/2018 recante la revoca del decreto dirigenziale n. 1776 del 18/9/2003 relativo alla concessione di contributo regionale per i lavori di completamento/adeguamento del campo sportivo; della comunicazione di avvio del procedimento con nota prot. n. 42336 del 19/1/2018; della comunicazione prot. n. 791402 del 20/11/2017; del silenzio serbato dalla Regione sulla richiesta di annullamento urgente del decreto n. 71/2018; della delibera di Giunta regionale n. 752 del 30/11/2017; nonché degli atti connessi, con condanna al risarcimento del danno;
– per quanto riguarda i motivi aggiunti: del decreto dirigenziale n. 261 del 24/4/2018, nonché della nota prot. n. 283092 del 3/5/2018 e di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2019 il dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato il 3/4/2018, il Comune di……….. – destinatario di un mutuo della Cassa Depositi e Prestiti, posizione n. 4378452, perfezionato il 27/12/2005, per i lavori di completamento del campo sportivo comunale, assistito da contributo regionale concesso con decreto dirigenziale n. 1776 del 18/9/2003 ai sensi dell’art. 2, lett. c, della legge regionale n. 42/1979, a parziale copertura della rata di ammortamento – riferiva che:
– con nota prot. n. 0791402 del 30/11/2017, la Regione comunicava l’avvio del procedimento per la decadenza del mutuo ai sensi dell’art. 17, co. 1, della legge regionale n. 3 del 2017;
– con nota prot. n. 50466 del 18/12/2017, trasmessa a mezzo PEC, il Comune ricorrente contestava in fatto la decadenza per mancata erogazione dei prestiti contratti con posizione mutui n. 4378452 per stati avanzamento lavori;
– con nota prot. n. 42336 del 19/1/2018, la Regione comunicava la reiezione delle controdeduzioni e preannunciava la revoca del contributo dando termine per la presentazione di osservazioni;
– al riguardo il Comune entro il termine assegnato trasmetteva, con nota prot. 4194 del 29/1/2018, le proprie osservazioni, con allegati molteplici documenti in copia conforme, comprovanti la movimentazione del mutuo, nonché una attestazione, prot. n. 4179/2018, ai sensi dell’art. 17 della L.R. Campania n. 3/2017, esplicativa delle attività svolte e da svolgersi;
– ciò nonostante la Regione, con il decreto dirigenziale n. 71 del 1/2/2018 adottato sulla base della ritenuta mancanza di osservazioni presentate dal Comune, disponeva la revoca della concessione del contributo regionale;
– con nota prot. 5304 del 5/2/2018, il Comune invocava il riesame della propria posizione in sede di autotutela, sulla base delle osservazioni tempestivamente presentate.
Avverso tale determinazione insorgeva il Comune ricorrente con l’atto introduttivo del giudizio.
La Regione Campania si costituiva in giudizio, resistendo all’impugnativa.
Sennonché, con decreto dirigenziale n. 261 del 24/4/2018, la Regione, nel dare atto della tempestività delle controdeduzioni presentate dal Comune con la citata nota prot. n. 4194 del 29/1/2018, ha nondimeno confermato la precedente determinazione di revoca del contributo.
Tale provvedimento viene impugnato dal Comune resistente con i motivi aggiunti notificati il 20/6/2018.
La domanda incidentale di sospensione è stata respinta con ordinanza n. 1034 del 17/7/2018, confermata in appello con ordinanza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 5201 del 25/10/2018.
A seguito di istanza di prelievo, il ricorso è stato fissato per la discussione all’udienza del 5/2/2019 e riservato per la decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente la difesa regionale eccepisce il difetto di giurisdizione in materia del giudice amministrativo in quanto, a prescindere dal nomen iuris del provvedimento impugnato, lo stesso sarebbe “conseguente ai continui e ripetuti inadempimenti del Comune ricorrente” rispetto agli obblighi imposti dalla concessione del contributo.
L’eccezione va disattesa. Le determinazioni impugnate, infatti, non derivano dall’inadempimento dell’ente beneficiario alle obbligazioni imposte con la concessione dei contributi, ma consistono piuttosto nell’esercizio dello stesso potere – avente carattere autoritativo, ancorché vincolato – assegnato dalla legge all’autorità regionale in sede di concessione, sulla base delle modifiche normative introdotte, e segnatamente dell’art. 17 della legge regionale n. 3 del 2017, che ha previsto una riallocazione delle risorse finanziarie destinate agli enti beneficiari di determinati contributi e sovvenzioni, in base allo stato delle iniziative finanziate ed all’utilizzo dei fondi disponibili.
2. Nel merito il Comune ricorrente deduce che:
– sarebbe mancato l’esame delle osservazioni tempestivamente presentate dal Comune; il relativo termine non sarebbe perentorio; il termine con scadenza il sabato andrebbe prorogato al primo giorno non festivo;
– mancherebbe una adeguata motivazione;
– sarebbe violato il contraddittorio procedimentale, mancando anche l’esame delle controdeduzioni presentate con nota del 18/12/2017;
– la determinazione impugnata sarebbe contraddittoria in quanto parlerebbe di revoca anziché di decadenza;
– non sussisterebbero i presupposti per l’adozione dell’atto di ritiro;
– prima dell’art. 17 citato nessuna norma giustificava la decadenza o la revoca in relazione alla mancanza di “erogazione del prestito per stati di avanzamento lavori”; sarebbe violato il principio di legalità; una disposizione sanzionatoria non potrebbe essere applicata retroattivamente;
– il dichiarato intento di “riduzione della spesa” sarebbe inidoneo a sorreggere un provvedimento di revoca;
– non sarebbe imputabile al Comune alcun inadempimento colpevole;
– i lavori di adeguamento del campo sportivo sarebbero stati ritardati da vicende giudiziarie e dalla mutata disciplina in materia, per cui sarebbe stato necessario rimodulare il progetto iniziale e chiedere i necessari pareri, l’ultimo dei quali è stato rilasciato a dicembre 2017; tali circostanze costituirebbero un factum principis;
– gli interessi coinvolti non risulterebbero ponderati; il provvedimento sarebbe in contrasto con il principio di proporzionalità; sarebbe violato l’affidamento riposto dal Comune;
– il Comune avrebbe attestato, con nota prot. n. 4179/2018, la sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 17, co. 2, della legge regionale n. 3/2017, che esclude la decadenza di cui al comma 1; infatti “l‘iter procedurale per l’opera finanziata era in corso di realizzazione” e “necessita l’intero importo residuale di quello inizialmente previsto nel contratto di prestito pari ad € 631.997,35, oltre ulteriore somma a carico del bilancio dell’Ente”; sarebbe stata certificata l’avvenuta erogazione di somme inerenti al finanziamento concesso dalla Cassa Depositi e Prestiti;
– pertanto sarebbe inconferente la circostanza sulla considerazione che “non risultano erogazioni per stati avanzamento lavori” prevista dal comma 1 del citato art. 17, in quanto tale espressione non andrebbe intesa in senso tecnico-letterale ed andrebbe invece considerata l’esigenza di provvedere alla preventiva espropriazione dei fondi ed all’approvazione di un progetto definitivo conforme alla normativa sopravvenuta; la finalità della legge regionale consisterebbe nel considerare decaduti esclusivamente i Comuni che non si siano attivati per la realizzazione del progetto finanziato;
– non avrebbe carattere perentorio il termine di 40 giorni dall’entrata in vigore della legge per la trasmissione dell’attestazione che l’opera finanziata è in corso di realizzazione;
– la norma applicata non potrebbe essere interpretata in senso retroattivo; essa tradirebbe l’affidamento del Comune e la certezza delle situazioni giuridiche; il solo interesse di finanza pubblica non sarebbe sufficiente a giustificare una disciplina retroattiva;
– la revoca del contributo sarebbe in contrasto con il principio di leale collaborazione con l’ente;
– il provvedimento impugnato, ed anche la disposizione regionale, sarebbero elusivi degli impegni assunti nei confronti della Cassa Depositi e Prestiti; mancherebbe la prescritta autorizzazione di quest’ultima;
– una diversa interpretazione della disposizione regionale in esame ne determinerebbe la illegittimità costituzionale per violazione degli art. 2, 3, 25, 97 e 117, 118,119 e 120 cost., in quanto si tratterebbe di una legge-provvedimento in contrasto con i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà nonché con il principio di uguaglianza, violerebbe i doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale, escluderebbe i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata ai fini sociali, invaderebbe una sfera di competenza esclusiva dello Stato, sarebbe preordinata ad eludere la tutela giurisdizionale, avrebbe tipizzato un inadempimento originariamente non previsto dal quadro normativo, prospetterebbe un l’esercizio del potere di autotutela oltre i limiti del tempo ragionevole.
I motivi aggiunti possono essere esaminati congiuntamente al ricorso introduttivo in quanto contengono sostanzialmente una reiterazione delle medesime censure contro il provvedimento che ha confermato la determinazione di revoca (o di decadenza), lamentando in particolare che la Regione, pur dando atto di aver ricevuto le osservazioni presentate tempestivamente dal Comune, continuerebbe a non tenerle nella dovuta considerazione e neppure si sarebbe avveduta della attestazione formulata dal RUP in ordine allo stato ed avanzamento della procedura relativa ai lavori dell’adeguamento del campo sportivo comunale.
2.1. Giova premettere, in linea con quanto rilevato in sede cautelare, che la determinazione impugnata è conseguente all’applicazione, essenzialmente vincolata e priva di margini discrezionali, dell’art. 17 della legge regionale (recante Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2017-2019 della Regione Campania – Legge di stabilità regionale 2017).
Tale disposizione, in origine rubricata come “Recupero di contributi straordinari non spesi”, è stata a più riprese manipolata dal Legislatore regionale, per cui in questa sede occorre, prima di tutto, far riferimento al testo vigente all’epoca della emanazione degli atti impugnati (febbraio/aprile 2018).
Infatti, in base al principio cardine del tempus regit actum, la legittimità di un atto amministrativo va scrutinata sulla base dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della emanazione dell’atto lesivo, salvo poi a verificare le ricadute sull’atto impugnato conseguenti al sopravvenuto venir meno di alcuno dei suoi presupposti di fatto (ad esempio, a seguito dell’annullamento di un atto presupposto, che determina la illegittimità in via derivata dell’atto conseguenziale), ovvero di diritto rispetto alla disposizione applicata (modifica retroattiva della norma, mancata conversione in legge del decreto-legge, declaratoria di illegittimità costituzionale).
Orbene, nel testo all’epoca vigente ed applicabile ratione temporis, l’art. 17 della legge regionale n. 3 del 2017 (entrata in vigore il 20/1/2017) prevedeva che: “1. Gli Enti locali beneficiari di contributo regionale pluriennale a valere sull’ammortamento di mutui ai sensi della legge regionale 27 febbraio 2007, n. 3 (Disciplina dei lavori pubblici, dei servizi e delle forniture in Campania) contratti con la Cassa depositi e prestiti o altro istituto di credito fino alla data di entrata in vigore dell’articolo 27 della legge regionale n. 1/2008 decadono dal medesimo contributo se alla data di entrata in vigore della presente legge non è intervenuta alcuna erogazione del prestito per stati di avanzamento lavori. Le somme destinate al finanziamento dei contributi dichiarati decaduti ai sensi del presente comma sono ridestinate all’estinzione anticipata dei relativi mutui concessi agli enti locali da Cassa depositi e prestiti o da altro istituto di credito. 2. La decadenza di cui al comma 1 non opera nel caso in cui l’ente locale beneficiario attesta, con dichiarazione del responsabile del procedimento, che l’opera finanziata è in corso di realizzazione, indicando la somma ancora necessaria per il completamento definitivo. L’attestazione deve essere ricevuta dalle strutture amministrative competenti in materia di lavori pubblici e di risorse finanziarie della Regione Campania entro quaranta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. 3. …”.
2.2. Nella specie la Regione ha disposto la revoca del contributo concesso in forza dell’art. 17, co. 1, della legge regionale n. 3/2017 in quanto “il Comune di………. non ha trasmesso alcuna comunicazione con riferimento all’art. 17 comma 2 della L.R. 20/1/2017 n. 3”.
Tale affermazione non corrisponde alle evidenze del giudizio.
Invero il Comune ricorrente, unitamente alla nota di osservazioni (prot. n. 4194 del 29/1/2018, che la Regione riconosce come tempestivamente trasmessa e per errore non considerata nel primo provvedimento n. 71/2018), ha trasmesso in allegato alla medesima anche “copia attestazione prot. n. 4179 del 29/1/2018”.
Invero nessuna delle due controparti in giudizio si preoccupa di produrre in giudizio tale documento. Tuttavia ciò non ha importanza determinante e quindi sarebbe certamente superflua una istruttoria al riguardo che procrastinerebbe la definizione di un giudizio maturo per la decisione; ciò in quanto è ovvio che tale documento deve essere prima di tutto scrutinato dall’amministrazione regionale nell’istruttoria procedimentale, alla quale non può certo sostituirsi il giudice amministrativo nella fase processuale.
Ciò che rileva è dunque che l’attestazione sia stata in realtà trasmessa, contrariamente a quanto riferito nel preambolo del provvedimento impugnato. E ciò risulta invero provato sia perché la Regione non ha contestato la mancanza degli allegati alle osservazioni (nota prot. n. 4194 del 21/1/2019), sia perché l’attestazione in questione (prot. n. 4179 in pari data) risulta menzionata non solo nella nota di osservazioni (che la Regione riconosce di aver ricevuto ed esaminato), ma anche nella relativa PEC di trasmissione (allegata in formato analogico dal ricorrente, ma comunque richiamata nello stesso secondo provvedimento n. 261/2018).
2.3. Vi è da valutare tuttavia se possa assumere rilevanza la suddetta attestazione, pur essendo chiaramente tardiva rispetto al termine fissato dall’art. 17, co. 2, di 40 giorni dall’entrata in vigore della legge.
La risposta deve essere positiva. Per giurisprudenza consolidata dalla quale non vi è ragione di discostarsi, in mancanza di una disposizione che espressamente contempli la perentorietà di un termine, stabilendo specificamente che lo spirare della scadenza comporta la decadenza, o comunque in difetto di elementi da cui si possa ricavare una intenzione del Legislatore in tal senso, è da ritenere che i termini previsti per un procedimento amministrativo siano meramente sollecitatori o ordinatori, per cui la loro scadenza non determina la perdita della possibilità di provvedere all’adempimento previsto dalla legge (cfr. Cons. St., sez. IV, 13/11/2017, n. 5190).
Ne consegue che la Regione non poteva prescindere dall’esame dell’attestazione in questione, sebbene prodotta tardivamente dal Comune, dopo un anno dall’entrata in vigore della legge.
2.4. I provvedimenti impugnati (non solo il primo ma anche il successivo di conferma) sono pertanto inficiati, alla stregua di quanto dedotto dal Comune ricorrente, per difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti e vizio del procedimento.
3. Ma vi è di più.
3.1. Con l’art. 1, co. 40, della legge regionale n. 28 del 2018 (entrata in vigore il 9/8/2018, recante Misure per l’attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2018-2020. Collegato alla legge di stabilità regionale per l’anno 2018), l’art. 17 con nuova rubrica (Mutui contratti dagli enti locali con la cassa depositi e prestiti) è stato completamente riformulato come segue: “1. La Regione autorizza l’utilizzo delle economie sui mutui contratti antecedentemente alla data di entrata in vigore dell’articolo 27 della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria 2008) per opere pubbliche ed interventi autorizzati agli effetti delle leggi regionali 31 ottobre 1978, n. 51 (Normativa regionale per la programmazione, il finanziamento e la esecuzione di lavori pubblici e di opere di pubblico interesse, snellimento delle procedure amministrative, deleghe e attribuzioni agli enti locali), 12 dicembre 1979, n. 42 (Interventi regionali per la costruzione, l’ampliamento, il miglioramento, il completamento e l’acquisto di impianti e attrezzature sportive per la promozione e la diffusione della pratica sportiva) e 6 maggio 1985, n. 50 (Contributo della Regione per opere di edilizia scolastica), per la quota assistita da contributi regionali e con esclusione dei mutui con scadenza antecedente il 1° gennaio 2020. 2. Per l’utilizzo dell’economia è richiesta la sola comunicazione alla Regione Campania senza la relativa approvazione. 3. Le economie di cui al comma 1, anche mediante accorpamento dei residui di più mutui, possono essere utilizzate dagli enti locali beneficiari prioritariamente per ulteriori lavori afferenti ai progetti originari ovvero ad un nuovo progetto con finalità diverse ma comunque volti alla realizzazione di investimenti da concludersi entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione. 4. A far data dall’entrata in vigore della presente legge, gli enti beneficiari dei contributi regionali pluriennali a valere sull’ammortamento di mutui ai sensi delle leggi regionali 51/1978, 42/1979, 50/1985 e della legge regionale 27 febbraio 2007, n. 3 (Disciplina dei lavori pubblici, dei servizi e delle forniture in Campania) contratti con la Cassa depositi e prestiti o altro istituto di credito fino alla data di entrata in vigore dell’articolo 27 della legge regionale 1/2008, decadono dal medesimo contributo se alla data del 31 dicembre 2019 non è intervenuto l’affidamento dei lavori.”.
3.2. L’art. 1, co. 27, della legge regionale n. 60 del 2018 (entrata in vigore il 30/12/2018, recante Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2019-2021 della Regione Campania. Legge di stabilità regionale 2019) ha altresì aggiunto all’art. 17 un comma prevedendo che: “4-bis. Gli enti beneficiari dei contributi regionali pluriennali a valere sull’ammortamento di mutui possono destinare tali contributi anche alla realizzazione di opere diverse da quelle originariamente ammesse a contribuzione, previa mera comunicazione alla Regione Campania”.
3.3. Va infine segnalato che l’art. 1, co. 26, della stessa legge regionale n. 60/2018 sancisce che: “Il comma 4 dell’articolo 17 della legge regionale 3/2017, come sostituito dal comma 40 dell’articolo 1 della legge regionale 28/2018, si interpreta nel seguente modo: il termine del 31 dicembre 2019 si applica a tutti i contributi regionali pluriennali a valere sull’ammortamento dei mutui per i quali non è intervenuta l’estinzione anticipata del mutuo da parte di Cassa Depositi e Prestiti”.
3.4. E’ evidente che il nuovo testo dell’art. 17 muta radicalmente il quadro normativo, disciplinando in maniera del tutto innovativa la materia:
– è eliminato il presupposto della decadenza basato sulla mancata erogazione del prestito per stati di avanzamento lavori;
– è altresì eliminato lo stesso onere per l’ente locale interessato di produrre una attestazione sullo stato di realizzazione dell’opera finanziata e sulla somma necessaria per il suo completamento;
– muta la tipologia e la individuazione dei contributi soggetti a riallocazione;
– la decadenza è connessa al mancato affidamento dei lavori nel termine del 31 dicembre 2019, a meno che la Cassa Depositi e Prestiti non abbia estinto anticipatamente il mutuo;
– si dà la facoltà agli enti beneficiari dei contributi regionali pluriennali a valere sull’ammortamento di mutui di destinare tali contributi anche alla realizzazione di opere diverse.
Il ricorrente affronta il tema delle modifiche introdotte dal Legislatore regionale prospettando essenzialmente una illegittimità sopravvenuta dei provvedimenti impugnati.
Tuttavia, in ordine ad una tale prospettazione, è evidente che le censure risultano del tutto nuove rispetto all’atto introduttivo del ricorso e quindi oggettivamente tendono ad ampliare il thema decidendum e la materia del contendere. Ne consegue l’inammissibilità delle relative argomentazioni, irritualmente dedotte dal Comune ricorrente con una memoria difensiva, senza le formalità previste per la proposizione di motivi aggiunti e senza quindi l’instaurazione del prescritto contraddittorio processuale.
3.5. Nondimeno, per completezza di trattazione, ma soprattutto ai fini degli effetti conformativi della presente sentenza, è opportuno valutare se e quanto le modifiche normative introdotte nelle more del giudizio abbiano effetti retroattivi che coinvolgono quindi anche i rapporti non esauriti, come quello che costituisce oggetto del presente giudizio.
Orbene le leggi regionali sopravvenute si inseriscono in un contesto normativo che ha disciplinato la materia con effetti risalenti al 20/1/2017 (originaria entrata in vigore della legge regionale). Pertanto non solo per quanto riguarda la disposizione di interpretazione autentica, ma anche per la complessiva sostituzione dell’art. 17, si può ricavare l’intenzione del legislatore regionale di dare alla nuova disposizione (sostitutiva) la stessa decorrenza applicativa della vecchia disposizione (sostituita), disciplinando retroattivamente tutta la materia.
Tale interpretazione costituisce sostanzialmente una via obbligata non solo perché risponde ai requisiti in base ai quali, sul piano della conformità costituzionale, si ammette che il legislatore possa conferire effetti retroattivi ad una disposizione, ma anche e soprattutto perché l’interpretazione risulta costituzionalmente orientata ad evitare i dubbi di costituzionalità che altrimenti deriverebbero da una modifica del quadro normativo con decorrenza allineata all’entrata in vigore delle novelle.
Risulterebbe infatti del tutto irragionevole ed ingiusto che nel preesistente sistema della decadenza immediata dei contributi, rigidamente imposto e senza preavviso, a determinati enti beneficiari si sia successivamente innestato, in materia e con destinatari ameno in parte coincidenti, un sistema di decadenze ad efficacia differita e soprattutto sostanzialmente volontario, in quanto subordinato agli intendimenti degli enti interessati.
Sarebbe infatti manifesta la disparità di trattamento per gli enti beneficiari dei finanziamenti della specie che deriverebbe dalla occasionale circostanza fattuale dell’esercizio dei poteri autoritativi da parte della Regione in base ai differenti regimi che si sono succeduti nel tempo, a prescindere da ogni ulteriore considerazione sulla conformità ai principi costituzionali della disciplina contenuta nell’originaria versione del ripetuto art. 17.
3.6. Tanto premesso, ne consegue la irrilevanza delle eccezioni di illegittimità costituzionale sollevate dal Comune ricorrente con riferimento al testo originario della disposizione in esame, sulle quali il Consiglio di Stato, pur respingendo l’appello cautelare nel presente giudizio, aveva raccomandato un approfondito scrutinio da parte del giudice del merito in primo grado.
Infatti, una volta annullati gli atti in questa sede impugnati, la riedizione dell’esercizio del potere assegnato alla Regione non potrà certamente prescindere dalla novella regionale, anche in ossequio al principio del tempus regit actum, per cui è da escludere che la rilevanza di una questione di legittimità costituzionale, pur se non manifestamente infondata, che non è comunque in grado di incidere praticamente sulla sorte dei rapporti controversi.
4. conclusione le censure sopra esaminate nel paragrafo 2), concernenti il difetto di istruttoria e di motivazione, l’errore nei presupposti ed il vizio del procedimento, risultano pertanto fondate ed assorbenti rispetto alle ulteriori doglianze dedotte.
4.1. Tuttavia considerato che, da un lato, l’origine della controversia può essere ricondotta anche al ritardato adempimento dell’onere gravante sul Comune ricorrente di presentare l’attestazione nel termine stabilito dalla disposizione all’epoca vigente e che, dall’altro, le problematiche connesse al quadro normativo risultano sostanzialmente risolte dallo stesso legislatore regionale, si ravvisano eccezionali ragioni che giustificano la compensazione delle spese di causa tra le parti.
4.2. Per legge è a carico della Regione soccombente il rimborso dei contributi unificati anticipati dal Comune ricorrente per la proposizione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.
4.3. L’esito conclusivo della lite induce a revocare la condanna del Comune al pagamento delle spese della fase cautelare.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe e sui motivi aggiunti, li accoglie e per l’effetto annulla il decreto dirigenziale n. 261 del 24.04.2018 ed il decreto dirigenziale n. 71 del 1/2/2018.
Spese compensate, fermo restando il rimborso dei contributi unificati, e con revoca della condanna del Comune di……… al pagamento delle spese della fase cautelare.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Donadono, Presidente, Estensore
Gianmario Palliggiano, Consigliere
Giuseppe Esposito, Consigliere
| IL PRESIDENTE, ESTENSORE | ||
| Fabio Donadono | ||
IL SEGRETARIO