Ambiente – provvedimento di diniego di rinnovo dell’iscrizione nel registro delle imprese che svolgono attività di recupero rifiuti ai sensi dell’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006. Condizioni tecniche preliminari al rilascio dell’autorizzazione unica ambientale (A.U.A). Legittimo affidamento – presupposti oggettivi.
La procedura dell’art. 216 presuppone una serie di condizioni tecniche preliminari: i manufatti devono essere realizzati nel rispetto delle norme edilizie comunali, in conformità a quelle urbanistiche ed in salvaguardia all’ambiente, nonché nel rispetto degli strumenti di pianificazione sovraordinati come P.C.T.P. e P.T.R., con compatibilità tra le opere esistenti e l’attività da realizzare, condizioni non esistenti.
La localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti speciali, eccettuati gli impianti di discarica controllata, deve essere privilegiata in aree ad elevata connotazione e vocazione industriale, compatibilmente con le caratteristiche delle aree medesime (in tal senso, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 23.03.2015, n. 1689; sez. II, sentenza n. 1323/2012, sez. VIII, 09.04.2018, n. 2279).
La compatibilità urbanistica dell’impianto per l’esercizio delle operazioni di recupero dei rifiuti, benché non espressamente contemplata dalla procedura semplificata di cui all’art. 216 del D.Lgs 152/2006, non può non costituire presupposto per il legittimo esercizio dell’attività, atteso che deve essere qualificato sicuramente per la conservazione dell’ambiente circostante un impianto che, sebbene rispetti le specifiche tecniche del caso, si ponga in dissonanza con la destinazione urbanistica dell’area. Tale interpretazione, d’altronde, è l’unica possibile per rendere coerente la procedura semplificata di cui agli art.li 214 e ss. d.lgs. 152/06 con quella ordinaria di cui al precedente art. 208, nel quale si fa espresso riferimento all’esigenza di documentare la conformità del progetto (di impianto) alla normativa urbanistica ed alla valutazione in sede di conferenza dei servizi, della compatibilità dello stesso con le esigenze ambientali e territoriali” (T.A.R. Campania, sez. I, n. 3733/09; Cons. di St., sez. III. 24.09.2013, n. 4689; T.A.R. Liguria, Genova, 20.01.2015, n. 88).
Se l’autorizzazione di compatibilità urbanistica non è richiesta nella procedura ordinaria ai sensi dell’art. 208 del D.Lgs 152/2006, dove l’autorizzazione susseguente alla procedura costituisce variante allo strumento urbanistico, tale necessità sussiste nel caso in cui si faccia ricorso alla procedura di cui agli artt. 214 e 216 (semplificata), ove tale effetto non si produce automaticamente. Conseguentemente la variante allo strumento urbanistico ex art. 8 del D.P.R. 160/10 deve essere conseguita preliminarmente all’inizio delle attività industriali (in questo senso, T.A.R. Campania, sez. VIII, 20.06.2017, n. 3356).
Vi è l’impossibilità di avvalersi delle procedure semplificate, tra cui quelle A.U.A., in assenza delle autorizzazioni comunali e, ove l’attività di gestione dei rifiuti non sia conforme alla disciplina urbanistica, l’autorizzazione unica ambientale va negata, ritenendosi che “la compatibilità urbanistica non possa non costituire presupposto per il legittimo esercizio per l’attività di recupero rifiuti” (Cons. di St., n. 4869/2013; T.A.R. Liguria, 20.01.2015, n. 88).
Non è ravvisabile un legittimo affidamento, inteso come interesse alla tutela di chi confida in una certa situazione che si è definita nella realtà giuridica, originata dal comportamento altrui, quando non sussistano i seguenti elementi di natura oggettiva: a) quando non si configuri il vantaggio che il terzo consegue dalla situazione giuridica apparente; tale vantaggio deve essere chiaro ed univoco e va esercitato attraverso un comportamento attivo; b) occorre che il privato pretenda di difendere un’utilità ottenuta in buona fede non potendo l’ordinamento accordare tutela ad una situazione giuridica vantaggiosa conseguita attraverso comportamenti fraudolenti o comunque ingannevoli; c) infine, perché l’affidamento possa essere tutelato deve essersi consolidato nel tempo, per un orizzonte temporale talmente lungo da convincere il beneficiario della sua stabilità.
Massima a cura dell’avv. Claudia Piscione.
Pubblicato il 20/11/2019
05440/2019 REG.PROV.COLL.
05150/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5150 del 2018, proposto da
……………., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato………, con domicilio digitale … e domicilio eletto in …. e dall’avvocato ….., con domicilio digitale …….;
contro
Comune di …… in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …….., con domicilio digitale ….
Provincia di …, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
- a) del provvedimento della Provincia di ….. prot. n. 0058325 del 03.12.2018, notificato il 04.12.2018, recante l’archiviazione con diniego dell’istanza di Autorizzazione Unica Ambientale (A.U.A.) presentata dalla società ricorrente. per il rinnovo dell’iscrizione nel registro delle imprese che svolgono attività di recupero rifiuti ai sensi dell’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006;
- b) del verbale della conferenza dei servizi del 27.11.2018 (prot. n. 57515) recante il diniego dell’istanza di Autorizzazione Unica Ambientale (A.U.A.) presentata dalla società ….;
- c) della nota prot. n. 17859 del 27.11.2018 con cui il Comune di ….. ha espresso in conferenza dei servizi parere negativo urbanistico al rilascio dell’A.U.A. richiesta dalla società ……S.r.l.;
- d) della nota prot. n. 1525 del 01.10.2018 con cui il Comune di …. ha espresso in conferenza dei servizi parere negativo urbanistico al rilascio dell’A.U.A., se ed in quanto lesiva degli interessi della ricorrente;
- e) di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2019 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
- La società ricorrente, esercente del settore, impugna il provvedimento della Provincia di …. recante il diniego di rilascio della Autorizzazione Unica Ambientale (A.U.A.) presentata anche ai fini del rinnovo dell’iscrizione nel registro delle imprese che svolgono attività di recupero rifiuti ai sensi dell’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006, nonché, quali atti presupposti, il verbale della conferenza dei servizi e le note con cui il Comune di ….. ha espresso, in tale sede, pareri urbanistici negativi al relativo rilascio.
- A sostegno del gravame deduce i seguenti motivi di ricorso:
- a) violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 59/2013, del d.lgs. n. 152/2006, del d.P.R. n. 380/2001, della legge n. 241/1990, delle leggi regionali nn. 14/2016 e 16/2004, dell’art. 97 Cost. e del principio del legittimo affidamento;
- b) eccesso di potere per erroneità ed inesistenza dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà.
II.1. Precisa in fatto che:
- a) la stessa esercita dal 2009 attività di messa in riserva e recupero di rifiuti non pericolosi con attività di prima lavorazione di scarti industriali (carta, cartone, vetro, ferro, legno, plastica) nell’impianto ubicato nel Comune di …. alla SS. Casilina Km 177,700 (Foglio 18, p.lla n. 5005);
- b) tale impianto ricade in zona urbanistica “Agricola E2 – zona agricola comune” secondo il Programma di Fabbricazione approvato nel 1979 ed attualmente ancora vigente;
- c) le strutture edilizie (immobili, pavimentazione, rete fognarie, etc.) ove viene esercitata l’attività sono state realizzate giuste concessioni edilizie n. 121 del 19.09.1977, n. 15751 del 19.02.1982, n. 6093 del 23.07.1990, n. 8254 del 10.03.1993, n. 8882 del 14.11.1995 e n. 1244 del 10.06.1996 rilasciate dal Comune per la realizzazione di un complesso per la lavorazione mediante surgelazione di prodotti ortofrutticoli;
- d) stante la chiusura della sopra citata attività, la società …. ricorrente chiedeva in data 16.10.2008 al Comune di …. l’autorizzazione al riutilizzo della struttura esistente a centro di raccolta e recupero di scarti industriali di legno, ferro, vetro e plastica.
- e) il Comune di …., con atto prot. n. 25394 del 10.11.2008, rilasciava un parere di ammissibilità dell’intervento di riutilizzo proposto sulla scorta delle seguenti considerazioni: “Sul fondo riportato in Catasto al Foglio 18 particelle 5003, 5004, 5005 venne edificato un impianto per attività produttiva con concessioni edilizie rilasciate in deroga al Programma di Fabbricazione, tuttora vigente; la struttura da qualche anno non è più attiva in attesa di riconversione produttiva; è avvenuta un’irreversibile trasformazione della destinazione urbanistica prevista dal Programma di Fabbricazione…..; il P.U.C. in itinereprevede, per le suddette particelle, la destinazione industriale; l’area non è sottoposta a vincolo paesaggistico; la distanza da Centri abitati … è maggiore di 1000 metri”;
- f) la società, pertanto, in data 13.01.2009 dava comunicazione alla Provincia di …..dell’inizio di attività di messa in riserva e recupero di rifiuti non pericolosi di cui all’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006: a fronte di tale istanza, la Provincia, con determinazione n. 64/W del 23.07.2009, ne disponeva l’iscrizione nel registro delle imprese abilitate al recupero dei rifiuti ex art. 216 citato;
- g) la ricorrente sulla scorta dei citati titoli abilitativi, dava inizio all’attività di messa in riserva e recupero dei rifiuti;
- h) nelle more dell’esercizio dell’attività, il Comune rilasciava, con nota prot. n. 2062 del 31.01.2012, un’ulteriore classificazione di industria insalubre dell’attività esercitata e la Regione, con decreto n. 142 del 04.10.2013, il rinnovo dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera;
- i) con successiva Determinazione n. 21/W del 24.02.2014, la Provincia di ….. rilasciava il rinnovo dell’autorizzazione fino al 12.01.2019 prescrivendo di presentare richiesta di rinnovo 120 giorni prima della scadenza;
- l) nelle more è entrato in vigore il regime autorizzativo della c.d. “Autorizzazione Unica Ambientale” (A.U.A.) di cui al D.P.R. n. 59/2013 che, per le piccole – medie imprese, sostituisce tutte le autorizzazione ambientali necessarie per l’esercizio e, quindi, anche la comunicazione/iscrizione di cui all’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006;
- m) per tale motivo, la ricorrente ha presentato in data 11.09.2017 istanza di A.U.A. per il rinnovo dell’iscrizione nel registro ex art. 216 del d.lgs. n. 152/2006 e delle ulteriori autorizzazioni ambientali necessarie;
- n) la medesima società ricorrente attivava in data 21.02.2018 il procedimento di variante di destinazione urbanistica ex art. 8 del D.P.R. 160/2010 al fine di adeguare sotto il profilo formale/urbanistico la destinazione dell’area in questione all’uso produttivo esistente in loco;
- o) quanto all’iterdi definizione dell’istanza di A.U.A. del 11.09.2017, la Provincia di ….. indiceva apposita conferenza dei servizi richiedendo al Comune di ….. l’espressione del parere di propria competenza;
- p) in vista della riunione della conferenza dei servizi del 02.10.2018, il Comune di …., con nota prot. n. 1525 del 01.10.2018, esprimeva parere urbanistico negativo al rinnovo, deducendo che:
– l’impianto ricade in zona agricola del vigente Piano di Fabbricazione; non sussistono titoli edilizi per l’attività produttiva in questione; il Comune di …. ricade in zona classificata dal “Piano Territorio Regionale” come “territorio a dominanza naturalistica” in relazione al quale l’art. 12, comma 4, della L.R. 14/2016 prevede il divieto di localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti; i commi 4 bis e 4 ter dell’art. 12 della L.R. 14/2016 prescrivono che nei Comuni ove è ancora in vigore il Programma di Fabbricazione restano fermi i limiti di edificabilità disposti dal comma 4 bis dell’art. 44 del L.R. 16/2004; il progetto della ricorrente… consiste nell’ampliamento della contigua struttura produttiva realizzata con concessioni edilizie rilasciate per la realizzazione della struttura produttiva dei prodotti agricoli. In ragione di tali considerazioni, il Comune riteneva l’impianto “urbanisticamente non compatibile in quanto l’intervento risulta in contrasto con la citata legge regionale n. 14/2016 comma 4 dell’art. 12”;
- q) la ditta ricorrente presentava in data 10.10.2018 apposita istanza di riesame;
- r) in vista della nuova riunione della Conferenza di servizi, il Comune di ….. inviava la nota prot. n. 17589 del 27.11.2018 con cui esprimeva nuovamente parere urbanistico negativo. In particolare, con tale atto, l’Ente rappresentava “che tra i procedimenti autorizzativi che non rientrano nel provvedimento A.U.A. in quanto sono già PROCEDIMENTI UNICI deve ritenersi il PROCEDIMENTO AUTORIZZATORIO UNICO per i nuovi impianti di gestione e recupero rifiuti di cui all’art. 208 del D.Lgs. n. 152/2006; – che per il Comune di …. l’impianto di messa in riserva dei rifiuti di …….. è NUOVO IMPIANTO perché dal punto di vista edilizio e urbanistico sull’area interessata insiste un impianto produttivo di trasformazione dei prodotti agricoli”; -eccepiva, altresì, che il complesso ove viene esercita l’attività di recupero rifiuti è stato realizzato con concessioni edilizie rilasciate per la realizzazione della struttura produttiva di trasformazione dei prodotti agricoli e non è stata presentata richiesta di modifica della destinazione d’uso;- riteneva che la ricorrente avrebbe dovuto attivare il procedimento unico di cui all’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006;- citava nuovamente la L.R. 14/2016;- deduceva che il procedimento di variante di destinazione urbanistica ex art. 8 del D.P.R. 160/2010 era stato attivato il 21.02.2018 e che, anche se ancora pendente, era stato già ritenuto in via preliminare dal SUE urbanisticamente non compatibile in quanto contrastante con la L. R. 14/2016 e con il P.T.R.;
- s) preso atto dei pareri comunali, la conferenza dei servizi del 27.11.2018 si chiudeva con la determinazione di diniego dell’istanza di Autorizzazione Unica Ambientale presentata dalla società ….. per il rinnovo dell’iscrizione nel registro delle imprese che svolgono attività di recupero rifiuti ai sensi dell’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006;
- t) tale determinazione è poi confluita nel provvedimento conclusivo prot. n. 0058325 del 3.12.2018, notificato il 4.12.2018, con cui la Provincia di …… ha disposto l’archiviazione con diniego dell’istanza di A.U.A. presentata dalla società ricorrente.
III. Si è costituita l’Amministrazione comunale, concludendo per il rigetto del ricorso.
- All’udienza pubblica del 24.09.2019, fissata per la trattazione, la causa è stata trattenuta in decisione.
- Il ricorso, re melius perpensa, è infondato.
V.1. Con il primo motivo di ricorso, la società ricorrente lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione, dolendosi della circostanza che il diniego della pratica A.U.A. sarebbe basato unicamente sul parere negativo sotto il profilo urbanistico del Comune di …., viziato da profili di travisamento ed erroneità dei presupposti.
V.1.1. Il Comune, infatti, qualificherebbe l’impianto della ricorrente come nuovo impianto “perché dal punto di vista edilizio e urbanistico sull’area interessata insiste un impianto produttivo di trasformazione dei prodotti agricoli” (cfr. parere di cui alla nota prot. n. 17589 del 27.11.2018). Conseguentemente la richiesta di autorizzazione contrasterebbe con la legge regionale 14/2016, che non consente la realizzazione di nuovi impianti -tra i sistemi territoriali di sviluppo del Piano territoriale regionale (PTR)-, nelle zone “A – sistemi a dominante naturalistica” e, comunque, avrebbe dovuto essere inoltrata secondo la procedura ordinaria e non semplificata di cui all’art. 208 del citato d.lgs. n. 152/2006. Peraltro, il procedimento di variante di destinazione urbanistica ex art. 8 del D.P.R. 160/2010 attivato solo il 21.02.2018, pur pendente, sarebbe stato già ritenuto in via preliminare dal SUE urbanisticamente non compatibile in quanto contrastante con la Legge Regionale 14/2016 e con il P.T.R. .
V.1.2. Invero, come premesso in fatto, a seguito della cessazione della precedente attività, la società …. aveva chiesto in data 16.10.2008 al Comune di ….. l’autorizzazione al riutilizzo della struttura esistente a centro di messa in riserva e recupero di rifiuti e il Comune, con atto prot. n. 25394 del 10.11.2008, aveva rilasciato un “parere di ammissibilità” dell’intervento proposto di riutilizzo della struttura esistente; la prima autorizzazione della Provincia di ……., ossia la determinazione n. 64/W del 23.07.2009, aveva citato, a sostegno dell’abilitazione all’esercizio, proprio tale parere di ammissibilità (oltre al nulla osta di destinazione urbanistica rilasciato dallo stesso Comune prot. n. 9493 del 14.05.2007, al parere di classificazione di industria insalubre dell’Asl prot. 896 del 21.07.2009, all’autorizzazione alle emissioni in atmosfera prot. n. 0371476 del 29.04.2009 rilasciata dalla Regione Campania ed al parere favorevole prot. n. 4714 del 05.05.2009 dei Vigili del Fuoco). Nei successivi anni, il Comune non avrebbe approvato il P.U.C. e ciò avrebbe impedito alla ditta di mutare formalmente la destinazione d’uso del complesso, posto che per effetto della perdurante vigenza del Programma di Fabbricazione, qualsiasi richiesta di mutamento sarebbe stata inevitabilmente rigettata in quanto formalmente contrastante con l’attuale classificazione urbanistica.
V.2. Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 152/2006 e della L.R. n. 14/2016.
La richiesta di A.U.A. per cui vi è causa atterrebbe al mero rinnovo delle precedenti autorizzazioni inerenti l’impianto originariamente autorizzato, senza alcuna modifica delle strutture esistenti, ovvero senza alcun ampliamento delle stesse, trattandosi, quindi, di una mera prosecuzione dell’attività in impianto preesistente. Posto che ai sensi del D.P.R. 59/2013, per le piccole-medio imprese il rinnovo delle autorizzazioni ambientali, tra cui l’iscrizione al registro dell’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006, deve essere effettuato in regime di Autorizzazione Unica Ambientale, la ricorrente avrebbe correttamente attivato l’iter di A.U.A. Da ciò deriverebbe l’assoluta inconferenza dei richiami all’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 e all’art. 12, commi 4 e 4bis, della L.R. 14/2016 nel cui ambito di applicazione, essendo gli stessi riferiti ai nuovi impianti ovvero all’ampliamento di quelli esistenti, non rientrerebbe in alcun modo il rinnovo della comunicazione di cui all’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006.
L’attuale formulazione del comma 4 – scaturente dalle modifiche apportate con le leggi regionali n. 38/2016 e 29/2018 – è, infatti, la seguente: “nelle aree individuate come: A – sistemi a dominante naturalistica – tra i sistemi territoriali di sviluppo del Piano territoriale regionale (PTR), non è consentita la realizzazione di nuovi impianti che prevedano il trattamento anaerobico, nonché in tutto o in parte, il trattamento di rifiuti speciali, ove il Comune interessato, previa delibera del Consiglio comunale, comunichi la propria motivata contrarietà durante le procedure autorizzative o di approvazione dei progetti”.
Il comma 4bis dell’art. 12 della L.R. 14/2016, per i Comuni nei quali è ancora in vigore il Programma di fabbricazione, stabilisce l’applicazione dei limiti di edificabilità disposti dal comma 4-bis dell’articolo 44 della legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16.
Si tratterebbe, in definitiva, di disposizioni normative applicabili unicamente ai nuovi impianti, non operative con riferimento ai rinnovi degli impianti preesistenti quale quello della ricorrente…. S.r.l., senza alcun ampliamento volumetrico/strutturale, ossia senza alcuna attività edilizia.
V.3. Con il quinto e il sesto motivo di ricorso, la parte, si duole, in particolare, dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e erroneità dei presupposti.
V.3.1. Sottolinea, in primo luogo, che, nella prima nota prot. n. 1525 del 01.10.2018 inviata in conferenza dei servizi, il Comune avrebbe eccepito che il progetto della …….. si sostanzierebbe in “un ampliamento contiguo della struttura produttiva”.
Tale affermazione sarebbe del tutto infondata in quanto la richiesta di rilascio dell’Autorizzazione Unica non avrebbe avuto ad oggetto alcun ampliamento dell’impianto ma unicamente la prosecuzione dell’attività nell’impianto preesistente, tanto che tale contestazione non sarebbe stata reiterata nella successiva nota prot. n. 17589 del 27.11.2018, emessa in risposta all’istanza di riesame.
V.3.2. Evidenzia, altresì, la contraddittorietà dell’operato del Comune il quale si sarebbe già espresso favorevolmente, consentendo, quindi, l’avvio dell’attività nell’attuale impianto di …….
I pareri favorevoli sono infatti espressamente richiamati nella prima autorizzazione ossia nella determinazione della Provincia di Caserta n. 64/W del 23.07.2009 che ha disposto l’iscrizione della ……. registro delle imprese abilitate al recupero dei rifiuti ex art. 216, ove, nella specie, si fa riferimento all’ammissibilità dell’insediamento espressa dal Comune di …. con prot. n. 25394 del 10.11.2008 e al nulla osta di destinazione urbanistica rilasciato anch’esso dal Comune, prot. n. 9493 del 14.05.2007.
Tali pareri sarebbero stati resi su una situazione, ivi compreso il profilo autorizzativo ed edilizio, identica a quella attuale: l’Amministrazione comunale si sarebbe discostata dai precedenti pareri favorevoli non adducendo elementi di fatto “nuovi e sopravvenuti” a sostegno della divergente determinazione.
V.4. Con l’ottavo motivo di ricorso, parte ricorrente lamenta l’eccesso di potere sul presupposto che, comunque, l’eventuale difformità edilizia della destinazione d’uso non legittimerebbe il diniego dell’autorizzazione dell’attività di recupero rifiuti, atteso che la normativa di settore di cui all’art. 216 del d.lgs. 152/2006 condizionerebbe l’esercizio dell’attività al rispetto delle sole norme tecniche di cui al D.M. 05.02.1998, connettendo alla violazione delle stesse l’esercizio del potere sanzionatorio ma non prevedendo espressamente, tra le ipotesi di diniego, quella della abusività edilizia – urbanistica.
Ne conseguirebbe, sempre a parere della ricorrente, che l’assenza di un titolo edilizio di mutamento della destinazione d’uso delle originarie concessioni non potrebbe assurgere, in base alla legge citata, a motivo di diniego dell’autorizzazione, attenendo ad altri aspetti relativi esclusivamente all’attività di recupero rifiuti (cfr. Cons. di St., sez. V, 1265/2014; T.A.R. Campania sent. 2743 del 24.05.2017).
V.5. Le censure che, per connessione logico-giuridica, possono essere trattate congiuntamente, sono infondate.
V.5.1. Occorre preliminarmente specificare, in fatto, che, secondo quanto controdedotto dalla Amministrazione comunale resistente:
- a) lo stabilimento sorge in una zona connotata dall’altissima produttività ortofrutticola e dalla presenza di insediamenti produttivi agroalimentari, è posto nelle immediate vicinanze di molte abitazioni rurali e non ha mai ricevuto alcuna autorizzazione urbanistica, edilizia e/o di cambio della originaria destinazione d’uso;
- b) le aree ove è insediato, identificate al fl. n. 18 mappale 102-103, p.lle 5003, 5004 e 5005, vengono individuate nel vigente Piano di fabbricazione Comunale come zona agricola, mentre il P.T.C.P. (Piano territoriale Provinciale) le identifica come di interesse naturalistico/ambientalistico/agricolo, riconoscendo l’esistenza dell’unità produttiva agricola originaria. Tale connotazione è confermata anche dal P.T.R. (Piano Territoriale Regionale) che attribuisce altissima rilevanza naturalistica/agricola a tutta l’intera zona (il Comune di ….. è ricompreso in zona denominata “STS” dominanti naturalistica A11 – Monte Santa Croce);
- c) nel redigendo P.U.C. comunale, le aree in questione vengono classificate e riconosciute come zona agricola mentre le aree del territorio comunale di …., riservate agli insediamenti industriali si trovano in una parte del territorio totalmente estranea, nella zona Maiorisi – S. Giulianeta (zona ex Irrigazione Italia, Unicoop, etc.), a prescindere dalla asserita uscita del Comune dal circuito A.S.I.;
- d) nel rispetto della vocazione agricola/agroalimentare delle aree in questione e per consentire lo sviluppo del settore agricolo e della filiera imprenditoriale agro alimentare, l’Amministrazione comunale concesse, in variante allo strumento urbanistico, le autorizzazioni e le licenze edilizie all’insediamento produttivo dell’epoca, la cui destinazione d’uso si confaceva alla vocazione territoriale e, in particolare:
– in data 13.09.1977 veniva rilasciata al sig. …., presidente della Coop. agricola “….” una concessione edilizia (n. 121/77), erogata in variante allo strumento urbanistico, per l’edificazione di uno stabilimento frigorifero per la raccolta e la lavorazione della frutta;
– con la licenza edilizia n. 15751 del 19.02.1982 si consentiva la costruzione di un complesso per la lavorazione mediante surgelazione di prodotti agricoli;
– sino al 1996, il Comune di ….. rilasciò licenze edilizie e titoli abilitativi necessari all’esercizio dell’impresa agroalimentare originaria (concessioni n. 6093 del 23.07.1990 – costruzione pensiline copertura macchinari; n. 8254 del 10.03.1993 – ampliamento e ristrutturazione impianto agricolo esistente; concessione edilizia a sanatoria del 14.11.1995 – per la costruzione di un locale terraneo e di un muro di recinzione sempre riferita all’impianto agricolo) e sempre a condizione che permanesse la condizione iniziale, ovvero che fosse rispettata la destinazione e vocazione agricola della zona e dell’impianto stesso – mantenuta sino alla fine del 2006;
– lo stesso sig. ….., proprietario originario dell’Azienda agricola, ottenne dal Comune nel 1996 la licenza edilizia n. 1244 per l’ampliamento e la ristrutturazione dell’opificio agricolo ubicato in loc. Palmieri di Teano – senza chiedere mai il cambio della destinazione d’uso;
- e) in data 31.12.2006 l’impresa agricola “……..”, ovvero quella che aveva ottenuto tutte le autorizzazioni edilizie ed i titoli abilitativi comunali, chiudeva le proprie attività. Lo stabilimento restava inutilizzato per diversi anni;
- f) con lettera prot. 0022938 del 16.10.2008 il legale rappresentante della soc. ricorrente senza depositare …. un primo parere sulla possibilità di reimpiego della struttura esistente adibita ad opificio agricolo per la “realizzazione di un impianto per la messa in riserva di rifiuti quale legno, ferro, vetro e plastica”;
- g) con lettera prot. 0025394 del 10.11.2008 il Responsabile dell’UTC esprimeva un mero primo parere di fattibilità rinviando e subordinando l’autorizzazione all’esame dei progetti delle opere e degli impianti da realizzarsi (progetti che non erano stati presentati, trattandosi di un interpello in termini di mera astratta possibilità) e al rilascio del parere di conformità urbanistica sugli interventi a farsi. Con tale parere non poteva, invero, essere data alcuna autorizzazione, peraltro non richiesta (doc.3 di parte avversa);
- h) la società ricorrente, tuttavia, non ha provveduto ad uniformarsi alle necessità espresse dal Comune per ottenere le prescritte autorizzazioni al rimpiego degli opifici esistenti né il Comune ha concesso le relative autorizzazioni (doc. 4 di parte resistente):
– in data 12.10.2010 con lettera prot. 3554, venne presentata, da parte del sig. ….., legale rappresentante p.t. della società ricorrente la sola richiesta D.I.A. (priva di qualsivoglia atto tecnico o amministrativo) per la realizzazione di una pavimentazione in c.a. (cemento armato) e la soprelevazione del muro di recinzione.
Il Comune formulava richiesta di integrazione documentale e/o progettuale con la lettera del 11/05/2011 prot. 8566 che tuttavia rimaneva priva di riscontro e pertanto la pratica era archiviata con rigetto;
– in data 21.10.2011 con lettera prot. 17868 venne richiesto dal sig. ….., quale amministratore unico della soc. “……”, un permesso a costruire per l’apertura di un passo carrabile e per la realizzazione di muretti di confine.
Con nota 2010 del 30.01.2012 la società richiedente fece rinuncia al permesso a costruire e pertanto la pratica fu archiviata;
– in data 8 marzo 2012 il sig. …..quale legale rapp.te p.t. della società ……, trasmise una segnalazione di inizio attività ai fini della sicurezza antincendio per un centro di raccolta, selezione e recupero di rifiuti non pericolosi non inoltrata, però, alle autorità preposte perché priva di titolo abilitativo;
– in data 12.03.2012 con lettera prot. 5026 veniva richiesto un progetto in sanatoria per la sistemazione di parte del piazzale e dei canali di scolo.
Su tale richiesta si formò silenzio rifiuto ai sensi del comma 3 dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001;
– in data 13.12.2013 la società ricorrente… trasmise una segnalazione di inizio attività ai fini della sicurezza antincendio per il deposito G.P.L. .
Tale segnalazione non fu integrata dal titolo abilitativo dell’attività in oggetto e la ditta fu invitata a non dare inizio ad alcun lavoro;
– con la richiesta prot. n. 19011 del 30.11.2013 parte ricorrente inoltrava al Comune di …. una istanza per il rilascio di un ulteriore permesso a costruire che veniva rigettata in data 25.02.2014 previa contestuale comunicazione con lettera a.r. del 25.02.14 a firma del Segretario Generale f.f. dell’area tecnica comunale;
– con la pratica edilizia n. 17/2014 il sig. Na…. chiedeva al Comune di …. il permesso di costruire in sanatoria per i lavori di ampliamento dell’unità immobiliare occupata dalla ricorrente.
Il Comune di …., giusta lettera prot. 0000886 del 19/01/2015 trasmetteva preavviso di diniego (doc. 6 di parte resistente);
– in data 10.01.2014 il Comune di …., a seguito di un accertamento congiunto tra la Polizia Municipale e l’U.T.C. appurava l’esistenza di diverse difformità edilizie rispetto ai titoli posseduti dall’opificio della ricorrente ed evidenziava che non era stato possibile verificare l’efficienza e l’efficacia del sistema di depurazione e delle misure poste a salvaguardia dell’ambiente e per la prevenzione incendi.
Le opere difformi non sono mai state sanate, parimenti la ricorrente ….non ha depositato presso l’Amministrazione comunale alcuna relazione tecnica che desse dimostrazione dell’efficienza del sistema di depurazione delle acque (doc.7, di parte avversa);
- i) in data 14.02.2018, con lettera prot. 2857 il Comune di ….., evidenziando l’assenza di qualsiasi titolo abilitativo per l’attività di cui trattasi presso l’Ente, invitava l’amministrazione Provinciale ad adottare i provvedimenti di competenza relativi all’iscrizione della ditta nel registro delle imprese ex art. 216 d.lgs. n. 152/2006 e di comunicare l’esito delle proprie valutazioni istruttorie (doc. 9);
- l) in data 21.02.2018, in concomitanza della scadenza delle autorizzazioni provinciali ricevute per il trattamento e messa in riserva dei rifiuti ed in vista della richiesta di autorizzazione A.U.A. – per la quale è indispensabile avere un certificato di destinazione urbanistica conforme all’attività da realizzare nonché dimostrare l’osservanza di tutte le prescrizioni relative agli adeguamenti edilizi – il legale rappresentante della soc…… inoltrava al Comune di …..richiesta di variante di destinazione urbanistica ex art. 8 D.P.R. 160/2010 dei manufatti esistenti sul territorio unitamente ad un progetto per ampliare e modificare le strutture esistenti (doc. 8 di parte resistente). Il procedimento non è, allo stato, definito.
V.5.2. In definitiva, dal punto di vista urbanistico ed edilizio, gli unici manufatti ed attività autorizzati ed esistenti sono esclusivamente quelli agricoli della Coop. “…..”, posto che, secondo quanto emerge dalla richiamata produzione documentale di parte avversa, il Comune di…. non ha mai autorizzato o rilasciato alla ricorrente autorizzazioni propedeutiche al conseguimento della procedura di cui all’art. 216 T.U.A., né tanto meno all’esercizio di impresa per la messa in riserva di rifiuti, non avendo neppure dichiarato la concreta fungibilità delle strutture esistenti per l’uso a cui la ricorrente….. le ha destinate. Sulle particelle in questione, ad oggi, sorge legittimamente soltanto un opificio agricolo e qualunque attività diversa da quella originaria, per assenza, sin dall’origine, dei titoli abilitativi, deve essere ritenuta nuova e, comunque, per ciò che concerne i titoli abilitativi edilizi, abusiva.
Non appare ultroneo aggiungere che, con provvedimento n. 0000490 del 11.01.2019 (fascicolo n. 27107), il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco esprimeva parere negativo, per quanto concerne la sicurezza antincendio, sul progetto presentato in data 10.02.2018 dalla medesima soc. ricorrente a, volto ad aumentare i volumi istantanei suscettibili di essere depositati presso l’impianto (doc. 10).
Ad abundantiam, a conforto della non regolarità edilizia, urbanistica e ambientale della attuale destinazione d’uso dell’opificio in questione, l’Amministrazione resistente, nelle memorie difensive, ha precisato che lo stabilimento ricade, altresì, in zona sottoposta al vincolo minerario. Essendo note società fornitrici di acque minerali titolari di concessioni regionali per lo sfruttamento delle captazioni esistenti nella zona, lo stesso risulta collocato nella relativa area di salvaguardia, e, precisamente, all’interno della “zona di protezione ambientale” di ricarica delle falde e nella “zona di rispetto”, ricomprendente, nella specie, sorgenti, pozzi e punti di presa, posta a tutela di una delle richiamate concessioni. In tale ambito, quanto alla prima zona, gli strumenti di pianificazione territoriale devono prevedere, a tutela e salvaguardia, idonee misure relative all’uso del territorio e, quanto alla seconda zona, sono tassativamente vietate attività inquinanti nonché quelle che possono pregiudicare o alterare le caratteristiche chimiche, chimico – fisiche e batteriologiche delle risorse (L.R. n. 8/2008, art. 4, commi 9, 10 e 11) (cfr. produzione del 30.08.2019).
V.6. Tanto premesso, quanto al diniego della pratica A.U.A. e alla legittimità del ricorso alla procedura ex art. 216 d.lgs. n. 152/2006, si osserva quanto segue.
V.6.1. E’ infondato che la ricorrente avrebbe ottenuto fin dal 2008 da parte del Comune di …..tutte le autorizzazioni tecniche di competenza per la messa in riserva e selezione di rifiuti e, comunque, le autorizzazioni alla riconversione dello stabilimento ovvero il nulla osta di compatibilità urbanistica (cfr. certificato urbanistico depositato dalla ricorrente in uno alla richiesta di rinnovo A.U.A. prot. 597 del 16.01.2012 – doc. 1).
V.6.2. Nella procedura de qua la ricorrente ha inoltrato alla Provincia di … la domanda di iscrizione nel registro delle imprese e la denuncia di inizio attività di messa in riserva dei rifiuti producendo, per quanto riguarda le autorizzazioni di natura urbanistico – edilizia per cui sono competenti i Comuni, un nulla osta di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune di ….in data 15.02.2007 con prot. 9493 e un parere di ammissibilità per il riutilizzo di strutture esistenti a centro di raccolta rilasciato in data 10.11.2008 prot. 25394.
E’ per effetto di tali ultimi documenti che la ricorrente si è potuta avvalere, quanto all’autorizzazione provinciale per esercitare l’attività di impresa de qua, della procedura semplificata ex art. 216, in luogo di quella ordinaria ex art. 208 T.U.A. .
V.6.3. La soc. ricorrente. ricorrente non aveva, tuttavia, i requisiti per accedere alla procedura di cui all’art. 216 d.lgs. n. 152/2006 – e tantomeno quelli per l’AUA o per il suo rinnovo – non avendo invero ottenuto alcuna autorizzazione da parte del Comune di …. di compatibilità urbanistica, di variante allo strumento urbanistico vigente, ovvero alcun permesso edilizio (anche al fine del reimpiego delle strutture esistenti con mutamento della destinazione d’uso), quanto piuttosto la redazione di un mero “preventivo parere” di ammissibilità da parte del coordinatore responsabile dell’ufficio ecologia.
Invero, tale parere:
- a) ribadiva la necessità di munirsi di tutti i titoli autorizzativi edilizi, distinti dalla nota prodotta, che, però, non sono stati mai concessi;
- b) non è una licenza edilizia o una autorizzazione al reimpiego delle strutture esistenti – sia per quanto riguarda il profilo edilizio che quanto concerne quello di compatibilità ambientale – e tanto meno costituisce autorizzazione urbanistica al cambio di destinazione d’uso dello stabilimento esistente;
- c) non costituisce alcuno degli atti necessari per attivare la procedura ex art. 216 T.U.A. (la stessa A.U.A. e qualunque altra procedura semplificata), non esprimendosi neppure, “nelle more dell’acquisizione del progetto delle opere a farsi”, sulla specifica e concreta compatibilità tra le strutture presenti, a vocazione agricola, e la nuova attività destinata al trattamento di rifiuti.
Trattasi, in altri termini, di un primo parere di generica fattibilità al riuso degli impianti la cui validità resta condizionata al rispetto delle norme edilizie ed urbanistiche, siano esse comunali o sovracomunali, cui sarebbe dovuto, quindi, seguire un ulteriore iter autorizzatorio (richiesta di autorizzazione alla realizzazione di un progetto per le opere necessarie, parere di conformità urbanistica e cambio di destinazione d’uso mediante rilascio di una nuova specifica licenza edilizia).
Nel documento, infatti, è riportato quanto segue: “Premesso altresì che ogni parere definitivo possa esprimersi dopo la presentazione e l’esame di un apposito progetto delle opere e degli impianti da realizzare con evidenziati e quantificati le fonti di approvvigionamento, i diversi cicli produttivi con la codifica e la quantificazione dei materiali lavorati ed utilizzati, l’indicazione dei processi produttivi e di smaltimento delle scorie e delle acque reflue derivanti dal ciclo produttivo intrapreso;
Tutto ciò preposto, nelle more dell’acquisizione del progetto delle opere a farsi, si ritiene che, relativamente al riutilizzo della struttura esistente, già oggetto di concessione in deroga e già impegnata per attività produttiva, a centro di raccolta e prima lavorazione di scarti industriali di legno, ferro, vetro e la plastica purché non pericolosi e fatti salvi ogni preventivo parere e nulla osta da parte di tutti gli enti preposti alla salvaguardia e alla tutela dell’ambiente, alla salvaguardia e alla tutela della pubblica e privata incolumità e fatto salvo, altresì, l’acquisizione del parere di conformità urbanistica sulle opere e gli interventi a farsi, anche attraverso lo strumento della conferenza dei servizi a sensi della legge 241/1990 e s.m.i., possa esprimersi per quanto di competenza, un preventivo parere di ammissibilità all’intervento proposto”.
Ciò posto, come già osservato, presso il Comune di …:
- a) non furono depositati i progetti ritenuti necessari per iniziare l’iterautorizzatorio;
- b) non fu attivata alcuna procedura idonea a conseguire il cambio della destinazione d’uso dell’impianto esistente;
- c) non fu prodotto alcun certificato che attestasse la compatibilità urbanistica ed ambientale degli impianti, da acquisirsi anche mediante la convocazione di una apposita conferenza di servizi.
V.6.4. Invero, la procedura dell’art. 216 presuppone una serie di condizioni tecniche preliminari: i manufatti devono essere realizzati nel rispetto delle norme edilizie comunali, in conformità a quelle urbanistiche ed in salvaguardia all’ambiente, nonché nel rispetto degli strumenti di pianificazione sovraordinati come P.C.T.P. e P.T.R., con compatibilità tra le opere esistenti e l’attività da realizzare, condizioni non esistenti.
Le procedure semplificate rappresentano, infatti, una deroga di legge all’autorizzazione all’esercizio di una attività, prevista in via ordinaria dagli artt. 208 e ss. del d.lgs. n. 152/2006, ed i requisiti necessari per l’attivazione sono prefissati da standards ministeriali e, precisamente, dal D.M. 05.02.1998, quanto ai rifiuti non pericolosi, e dal D.M. del 16.06.2002, per i rifiuti pericolosi.
Tanto chiarito, l’iscrizione Provinciale non rappresenta alcuna autorizzazione espressa, ma soltanto una presa d’atto della volontà dell’impresa di esercitare una data attività, sebbene essa stessa contenga l’indicazione dei materiali trattati, del tipo di trattamento e degli aspetti ambientali correlati.
V.6.5. Nel caso specifico, l’assenza di titoli abilitativi idonei all’esercizio vi è stata sin dall’origine, tanto da fare ritenere giuridicamente inesistente l’attività di messa in riserva dei rifiuti e da legittimare, per le ragioni esposte, quanto all’insediamento nella p.lla n. 5005 (con attività estesa alle p.lle 5003, 5004: cfr. parere n. 25394 del 10.11.2008), il diniego dell’A.U.A., espresso dall’Amministrazione provinciale, con il provvedimento n. 0058325 del 3.12.2018, proprio per l’assenza dei presupposti per l’attivazione della procedura di cui all’art. 216 citato.
Ciò è tanto vero che la medesima ricorrente, nelle more della definizione della procedura volta all’ottenimento della suddetta autorizzazione necessaria per esercitare la propria attività di impresa, in data 21.02.2018, ha inoltrato all’Amministrazione comunale la domanda di variante allo strumento urbanistico ex art. 8 D.P.R. 160/2010, depositando, nel contempo, i progetti finalizzati ad ampliare e a modificare in maniera sostanziale le strutture esistenti “al fine di adeguare sotto il profilo formale/urbanistico la destinazione delle aree in questione”. Ed invero, l’imprenditore che voglia svolgere o allocare un impianto industriale in una zona diversa da quella normalmente deputata deve, infatti, utilizzare la procedura di cui all’art. 8 del D.P.R. 160/10.
Il deposito della predetta istanza, nel caso specifico, sembra, nella sostanza, essere volto, da un lato, a sanare ex post la procedura semplificata azionata (p.lla n. 5005) e, dall’altro, ad ottenere il rilascio di una nuova autorizzazione ad esercitare anche su altre particelle (5185, 5003, 5007, 5002, 101, 80, e 5159) un’ulteriore e nuova attività di messa in riserva di rifiuti, che ricadrebbe, comunque, nell’ambito dell’applicazione della legge regionale n. 14/2016.
Fino al ricevimento delle autorizzazioni ex art. 8, in ogni caso, nessuna attività è legittima e consentita.
Ad ulteriore conferma dell’assenza di idonei titoli abilitativi e, comunque, dell’insussistenza dei presupposti per ricorrere alla procedura semplificata, non appare ultroneo osservare che la medesima società ricorrente, con atto prot. n. 0014236 del 9.01.2019, ha attivato la procedura ordinaria di cui all’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006 per l’autorizzazione, invero, anche postuma (p.lla 5005), all’installazione dell’impianto nelle p.lle nn. 5194, 5192, 5193, 5195, 5007, 5002 e 5005.
Nella sostanza, con riferimento allo stesso progetto la ricorrente ha attivato tre distinte procedure, il rinnovo A.U.A., per l’attivazione della procedura semplificata di cui all’art. 216 del d.lgs. n. 152/2006 (11.09.2017), la variante urbanistica ai sensi dell’art. 8 del d.P.R. n. 160/2010 (21.02.2018) e la procedura ordinaria di cui all’art. 208 del predetto decreto legislativo (9.01.2019).
Pertanto, quando la ricorrente sostiene che l’A.U.A riguarda la prosecuzione di una attività già esistente, senza alcuna variazione strutturale, omette di considerare che l’unica attività esistente ed autorizzata è quella agricola e che le strutture e gli impianti compatibili con la destinazione d’uso sono quelli di un opificio agroalimentare.
Orbene, il cambio della destinazione d’uso necessariamente incide sulla validità dei titoli abilitativi edilizi originari tanto che, per continuare ad utilizzare una struttura legittimamente realizzata per finalità ed usi diversi da quelli inizialmente autorizzati, occorre domandare un nuovo permesso di costruire ovvero la verifica della compatibilità di quello esistente.
Da quanto esposto, l’impugnato diniego è la legittima conseguenza alla presa d’atto dell’assenza, allo stato, dei presupposti per autorizzare l’attività e gli impianti della soc…..; in tale contesto, la mancata adozione del P.U.C., non può essere invocata ad esimente per una attività mai autorizzata che si caratterizza perciò come urbanisticamente nuova.
Peraltro, parte delle opere ubicate sul terreno agricolo ove sorge l’opificio in questione sono realizzate in difformità ai titoli edilizi– e mai sanate – così come attestato dal sopralluogo compiuto dall’UTC comunale e dal corpo della P.M. prot. 902/14 del 17.02.2014.
V.7. Con riferimento alla violazione del d.P.R. 59/2013, del d.lgs. n. 152/06, del d.P.R. n. 380/2001, della l. 241/1990 e della legge regione Campania n. 14/2016, le censure sono, pertanto, prive di fondamento.
V.7.1. Per quanto già esposto, l’impianto della …… deve essere riconosciuto come attività da autorizzare ex novo, prescindendosi dall’ampliamento o meno, attraverso la procedura disciplinata dall’art. 208 d.lgs. n. 152/2006, procedimento ordinario la cui adozione comporta la variazione automatica dello strumento urbanistico.
Invero, il diniego espresso a chiusura della Conferenza dei servizi scaturisce, contrariamente a quanto dedotto da parte ricorrente, più che dalla costatazione che si tratterebbe di una nuova attività, dalla presa d’atto che l’opificio non avrebbe mai conseguito il cambio della destinazione d’uso, le dovute autorizzazioni edilizie e il certificato di conformità urbanistica, ovvero per “ragioni edilizie, di mancata compatibilità urbanistica” non avendo il Comune autorizzato il reimpiego degli impianti esistenti (motivazioni finali del provvedimento provinciale del 3.12.2018).
In sede di conferenza, in altri termini, visto il “parere urbanistico negativo assorbente rispetto agli altri pareri richiesti in ambito ambientale” (nota prot. 17859 del 27.11.2018), si è accertato che il titolo abilitativo depositato, n. prot. 25394 del 10.11.2008, dalla prima iscrizione ma prodotto anche in seguito, non costituiva valido titolo per l’attività della ricorrente.
La Conferenza del 27.11.2018, convocata per la “valutazione di impatto acustico di cui alla legge 26 ottobre 1995” e l’“attività di smaltimento rifiuti non pericolosi effettuate in regime semplificato nel luogo di produzione dei rifiuti stessi di cui all’art. 216 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152”, avente, però, quale oggetto preliminare di convocazione, la regolarità urbanistica dell’impianto di trattamento rifiuti, non poteva, quindi, non tenere conto di quanto rappresentato nella lettera prot. 2857 del 14.02.2018 dal Comune di….. quanto all’assenza di qualsivoglia titolo abilitativo.
E’, peraltro, lo stesso gestore ad essere tenuto a dovere dichiarare, all’atto di inoltro dell’istanza di autorizzazione o rinnovo, che l’area e l’impianto adibiti all’attività di recupero rifiuti siano localizzati e realizzati nel rispetto delle norme edilizie comunali, di quelle urbanistiche vigenti, nonché nel rispetto delle norme stabilite dagli strumenti di pianificazione sovraordinati (P.T.C.P. e P.T.R.).
Incidentalmente, quanto alla presunta contraddittorietà dei pareri urbanistici gravati in ordine alla presenza o meno di modifiche strutturali, dovendo ricondursi l’ampliamento dell’impianto, secondo quanto asserito da parte ricorrente, alla diversa pendente procedura di cui all’art. 8 del d.P.R. n. 160/2010, si osserva che nell’ambito dello stesso verbale della Conferenza è precisato quanto segue.
“Entrando nello specifico, occorre precisare che la richiesta A.U.A. della società ……S.r.l., già autorizzata con determina dirigenziale n. 21/W del 24/02/2014 prot.n. 20981 di pari data dalla Provincia di …. con rinnovo dell’ Iscrizione al n.276 del Registro Imprese in procedura semplificata ex art. 216, co 3, del D.lgs. 152/2006, concerneva la modifica della gestione rifiuti conseguente alla riduzione del quantitativi totali (per un totale di 66.100,00 t/a di cui 3.000 t/a per attività di recupero) e inserimento di nuove tipologie (10.2 e 16.1, lett. L per la messa in riserva e 2.1 per il trattamento), modifica resasi necessaria in virtù della Delibera della Giunta Regionale n. 81 del 09/03/2015, che aveva fissato la superficie utile per lo stoccaggio dei rifiuti in misura non superiore all’80% della superficie totale a disposizione, che a quel tempo corrispondeva a circa 3.150,00 mq.”
“Infine, il Gestore, con l’istanza de qua chiedeva anche il rilascio del nullaosta alla compatibilità acustico ambientale esterna, ai sensi dell’art.8 della L.417/95.
In particolare, per ciò che concerne il titolo abilitativo n.1 (scarichi) lo stesso non veniva richiesto in ambito AUA e, in relazione tecnica veniva dichiarato che le acque reflue provenienti dai servizi igienici (acque nere) erano convogliate tramite una tubazione in PVC, verso una vasca a perfetta tenuta in CA. Le acque dei vari settori dell’impianto e quelle del piazzale scoperto erano raccolte e convogliate, mediante un idoneo sistema di raccolta presso n.2 vasche in cls a tenuta, per un totale di 32 mc., che periodicamente venivano svuotate da ditte autorizzate allo smaltimento”.
“In data 31/05/2018, il SUAP produceva, per conto del Gestore, nuova relazione tecnico – descrittiva datata 31/05/2018 con relativo schema di layout allegato, concernente la nuova modifica della distribuzione delle aree occupate dai rifiuti, comportante anche nuova rettifica dei quantitativi, delle tipologie con eliminazione dei rifiuti 16.1, lett. L e 2.1 (per un totale di 61.800,00 t/a di cui 3.000 t/a per attività di recupero) e della superficie totale oggetto di stoccaggio in cumuli che diventava pari a 1.266,00 mq, sempre di gran lunga inferiore all’80% della superficie totale a disposizione di circa 3.650,00 mq., in conformità a quanto disposto con Delibera di Giunta Regionale n.81 del 09/03/2015”.
Orbene, a prescindere dall’assenza di modifiche strutturali o meno all’opificio, essendo oggetto preliminare della discussione la regolarità urbanistica dell’impianto di trattamento rifiuti gestito dalla società ricorrente, una volta acquisita la nota comunale prot. 17859 del 27.11.2018, “contenente il parere urbanistico negativo assorbente rispetto agli altri aspetti richiesti in ambito ambientale”, fondante la decisione, il Presidente ha correttamente disposto “di concludere con esito negativo il procedimento AUA di rinnovo con modifica sostanziale della precedente Determina n. 21/W del 24/02/2014, così come integrata con determina n. 372 del 23/10/2018 (conseguente alle richieste di modifica non sostanziale dell’attività di messa in riserva e recupero svelta dalla società …..)”.
V.8. Con il terzo motivo di ricorso la società ricorrente lamenta l’eccesso di potere per erroneità ed inesistenza dei presupposti, sottolineando che nel parere negativo il Comune, tra l’altro, avrebbe dedotto che il procedimento di “variante di destinazione urbanistica” ex art. 8 del D.P.R. 160/2010, attivato il 21.02.2018, sebbene tuttora pendente, sarebbe stato già ritenuto dal SUE urbanisticamente non compatibile in quanto contrastante con la legge regionale 14/2016 e con il P.T.R. e con “l’esito della conferenza dei servizi prot. n. 7237 del 27.04.2018” (cfr. nota n. 17859/RE del 27.11.2018).
A tal proposito, censura l’operato del Comune che avrebbe posto a fondamento del proprio parere una futura ed eventuale definizione negativa del procedimento di variante di destinazione urbanistica, non comprendendosi, nello specifico, quale sarebbe stata la “conferenza dei servizi prot. n. 7237 del 27.04.2018” e ritenendo comunque infondato il contrasto con la legge regionale 14/2016 e con il P.T.R. .
V.8.1. La censura è priva di pregio.
V.8.2. In merito non appare ultroneo specificare che:
- a) la …. ha presentato in data 21.02.2018 presso i competenti uffici del Comune di ….istanza per ottenere la variante semplificata ex art. 8 D.P.R. 160/2010 sugli impianti agricoli ubicati in località Palmieri;
- b) con tale istanza, la medesima ricorrente chiedeva al Comune di riconoscere come “industriale” la zona ora a destinazione “agricola” e contemporaneamente di rilasciare autorizzazione per l’ampliamento dell’impianto esistente come pure (pag. 7 punto n. 5 della Relazione tecnica depositata in data 21.02.2018) l’allocazione, su particelle attigue (fl. 18, p.lla 101, p.lla 5185, p.lla 80 e p.lle 5002 e 5007), di nuove strutture propedeutiche a nuove attività (p.lla 101: realizzazione di un capannone di mq. 4.000,00 in cui verrà istallato un PRONTO FORNO necessario alle operazioni di recupero vetro; p.lla n. 5185: capannone mq. 670.00 con pensilina di 268,00 mq., adibito a messa in riserva rifiuti; Palazzina uffici di mq. 144,00; Ufficio destinato a pesatura ed accettazione di mq. 140,00; area verde; p.lla 80: fabbricato con superficie coperta di mq. 307,49 da destinare ad uffici, alloggi, sale pranzo ecc; fabbricato mq. 155,00 per guardiania; p.lle nn. 5002 e 5007: realizzazione nuova strada per consentire nuovo accesso).
L’istanza svolge, secondo una prima prospettazione dell’Amministrazione comunale, la funzione di sanare le opere abusive presenti già in loco (pavimentazione calcestruzzo, passo carraio e mura perimetrali rialzate), ottenere formalmente il riconoscimento urbanistico/edilizio e di destinazione d’uso degli impianti in essere nonché le necessarie autorizzazioni ad insediare, su particelle attigue a quelle originarie, un nuovo complesso per il trattamento rifiuti (nuove pensiline e pavimentazioni per il ricevimento rifiuti e la creazione della struttura “pronto forno”).
Con la proposizione della predetta procedura, sempre secondo la difesa dell’Amministrazione resistente, si mirerebbe, altresì, a fare riconoscere all’attività in esame la pubblica utilità ed il pubblico interesse ottenendo il risultato altrimenti conseguibile con la procedura ordinaria ex art. 208 D.Lgs 152/2006.
Per il medesimo Comune, l’unico impianto legittimato dai titoli esistenti è quello originario, agricolo, mentre nuovo è da considerare quello della messa in riserva dei rifiuti: il cambio della destinazione d’uso avrebbe nella sostanza la funzione di rilasciare una nuova licenza edilizia attestante la fungibilità delle strutture esistenti ai progetti presentati, conformando le opere preesistenti con la nuova attività.
Non comprende l’Amministrazione comunale come un impianto agroalimentare, con strutture proprie per la produzione agricola, possa essere utilizzato validamente, in assenza di nuovi titoli edilizi e penetranti interventi edificatori, a fini diversi, come impianto di trattamento rifiuti, avendo particolare riguardo al sistema di depurazione, posto che non sussisterebbe alcuna omogeneità tale da poter fare ritenere che le strutture originarie siano compatibili con l’odierno uso.
L’impianto della ricorrente, a parere sempre dell’Amministrazione comunale, inoltre, altererebbe e sconvolgerebbe completamente l’assetto dell’area ove è ospitato, predisponendo effetti lesivi per la salute del territorio e delle persone, non essendo mai stato compiuto sullo stesso alcun esame che possa giustificare l’idoneità delle strutture esistenti con la nuova attività.
Da tanto conseguirebbe che le licenze edilizie rilasciate dal ’77 non potrebbero neppure più considerarsi validamente date in deroga allo strumento urbanistico, non potendosi ritenere sussistente l’attività originaria autorizzata, a vocazione agricola. Ed invero, osserva l’Amministrazione comunale, le licenze in deroga presuppongono la disapplicazione delle norme generali urbanistiche ed edilizie unicamente qualora venga dichiarato l’interesse pubblico o della pubblica utilità da parte della autorità competente. Con la chiusura degli stabilimenti della “…..” in favore di una attività totalmente diversa, sarebbe venuta meno anche la pubblica utilità originaria sicché lo stesso Comune di T. sarebbe legittimato a disporre addirittura la revoca dei titoli abilitativi originari, legittimandosi pertanto, a maggior ragione, il provvedimento di diniego censurato.
V.8.3. Orbene, il provvedimento gravato, pur richiamando il procedimento in itinere, non è fondato sul preannunciato possibile esito in relazione all’istanza di variante alla destinazione urbanistica successivamente inoltrata al Comune di…proprio per effetto del principio tempus regit actum.
In altri termini, l’anticipato parere negativo sulla istanza di variante allo strumento urbanistico, formulato nel parere del 27.11.2018, nulla aggiunge al procedimento in oggetto non essendosi ancora formata alcuna la volontà espressa dell’Amministrazione.
La ricorrente avrebbe invece dovuto conseguire la predetta autorizzazione almeno all’atto di proposizione dell’istanza A.U.A.: correttamente ne ha sollecitato, con gli strumenti forniti dall’ordinamento, una tempestiva definizione (con sentenza n. 3358/2019 del 18.06.2019, questo tribunale, Sez. VIII, ha dichiarato “l’obbligo per il Comune di …di riscontrare – entro il termine di 90 giorni dalla comunicazione/notificazione della presente sentenza – l’istanza di parte ricorrente con un provvedimento espresso (ovvero attivando il procedimento di cui al citato art. 8)”.
V.9. Quanto ai motivi di censura dedotti con il quarto motivo di ricorso, la …. sostiene sussistere ab origine la compatibilità urbanistica del proprio impianto dei rifiuti, ritenendo che l’insistenza dello stesso in un’area con destinazione agricola non costituisca legittimo motivo al diniego.
Ora, nella prima nota prot. n. 1525 del 01.10.2018 inviata in conferenza dei servizi, il Comune avrebbe eccepito, tra le altre cose, che l’impianto ricade in zona agricola del vigente Piano di Fabbricazione.
Sostiene, in particolare, parte ricorrente che l’astratta destinazione agricola di un’area non è in alcun modo ostativa al rilascio dell’autorizzazione richiesta atteso che l’art. 196, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, nel disporre che: “Le regioni privilegiano la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti in aree industriali, compatibilmente con le caratteristiche delle aree medesime” si sarebbe limitato a dettare un criterio di mera preferenza.
Ciò significherebbe che l’insediamento di un impianto deve essere meramente compatibile con le peculiari caratteristiche dell’area. Ciò è tanto vero che lo stesso Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti in Campania, al Paragrafo 6.3.1., per quanto concerne la macrocategoria di impianti “III – impianti industriali di trattamento meccanico, chimico, fisico e biologico” – categoria cui appartiene l’impianto di recupero in titolarità della ditta …. prevede quanto segue: “Il principale riferimento normativo per gli impianti appartenenti alle macrocategorie in parola è fornito dall’art. 196, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 secondo il quale la localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti speciali, eccettuati gli impianti di discarica controllata, deve essere privilegiata in aree ad elevata connotazione e vocazione industriale, compatibilmente con le caratteristiche delle aree medesime” (in tal senso, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 23.03.2015, n. 1689; sez. II, sentenza n. 1323/2012, sez. VIII, 09.04.2018, n. 2279).
V.9.1 Il motivo è infondato.
V.9.2. Se, da un lato, il criterio di cui all’art. 196, d.lgs. n. 152/2006 esprime una mera preferenza, dall’altro, non può non osservarsi come tale assioma sia pianamente riconducibile solo nel perimetro della procedura ordinaria di cui all’art. 208 T.U.A. per il fatto stesso che tale procedura, ai sensi del comma 6, comporta la variante urbanistica e la dichiarazione di pubblica utilità.
A norma di tale articolo, infatti, “L’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori”.
V.9.3. Nel caso all’esame, tuttavia, la questione non concerne tanto l’autorizzabilità di un impianto dei rifiuti in una zona agricola, quanto piuttosto il preliminare accertamento che la destinazione d’uso dell’originario impianto, di natura agro-alimentare, non è stata mai variata né lo stesso è stato conseguentemente valutato quanto all’idoneità dal punto di vista tecnico.
V.9.4. Con espresso riferimento specifico, poi, alla procedura di cui all’art. 216 del d.lgs. n. 152/06 secondo orientamento dal quale questo Collegio non ravvisa valide ragioni per discostarsi, “la compatibilità urbanistica dell’impianto, benché non espressamente contemplata dalle prefate disposizioni, non può non costituire presupposto per il legittimo esercizio dell’attività di recupero dei rifiuti, atteso che deve essere qualificato sicuramente per la conservazione dell’ambiente circostante un impianto che, sebbene rispetti le specifiche tecniche del caso, si ponga in dissonanza con la destinazione urbanistica dell’area. Tale interpretazione, d’altronde, è l’unica possibile per rendere coerente la procedura semplificata di cui agli art.li 214 e ss. d.lgs. 152/06 con quella ordinaria di cui al precedente art. 208, nel quale si fa espresso riferimento all’esigenza di documentare la conformità del progetto (di impianto) alla normativa urbanistica ed alla valutazione in sede di conferenza dei servizi, della compatibilità dello stesso con le esigenze ambientali e territoriali” (T.A.R. Campania, sez. I, n. 3733/09; Cons. di St., sez. III. 24.09.2013, n. 4689; T.A.R. Liguria, Genova, 20.01.2015, n. 88).
Può, pertanto, concludersi nel senso che se l’autorizzazione di compatibilità urbanistica non è richiesta nella procedura ordinaria ai sensi dell’art. 208 T.U.A., dove l’autorizzazione susseguente alla procedura costituisce variante allo strumento urbanistico, tale necessità sussiste nel caso in cui si faccia ricorso alla procedura di cui agli artt. 214 e 216, ove tale effetto non si produce automaticamente. Conseguentemente la variante allo strumento urbanistico ex art. 8 del D.P.R. 160/10 deve essere conseguita preliminarmente all’inizio delle attività industriali (in questo senso, T.A.R. Campania, sez. VIII, 20.06.2017, n. 3356).
V.9.5. Volendo, invece, applicare il criterio della verifica in concreto, dalla produzione dell’Amministrazione resistente si evince comunque l’assenza dei presupposti di legge in quanto la zona, caratterizzata da una fortissima ed esclusiva presenza di imprese agricole, è invece priva delle necessarie infrastrutture pubbliche, quali, a titolo esemplificativo, una adeguata illuminazione e una funzionale viabilità. Dirimente è, poi, la constatazione che l’area sia sfornita di qualunque sistema fognario, potendosi legittimamente dubitare, essendo gli impianti privi di ogni tipo di autorizzazione volta alla riqualificazione, sistemazione e ammodernamento dei complessi edilizi esistenti, che il sistema di raccolta delle acque, proprio di una impresa agroalimentare (es. vasche a tenuta stagna), abbia le caratteristiche tecniche richieste dalla normativa in vigore per la nuova destinazione (produzione del 30.08.2019).
Invero, come osservato dall’Amministrazione resistente, la preferenza nella scelta delle zone industriali a vantaggio di quelle agricole risponde alla ratio di ubicare tali impianti in zone servite dalle necessarie reti, anche di depurazione, ed infrastrutture idonee a preservare lo stato dei luoghi e a tutelare la pubblica salute.
In definitiva, vi è l’impossibilità di avvalersi delle procedure semplificate, tra cui quelle A.U.A., in assenza delle autorizzazioni comunali e, ove l’attività di gestione dei rifiuti non sia conforme alla disciplina urbanistica, l’autorizzazione unica ambientale va negata, ritenendosi che “la compatibilità urbanistica non possa non costituire presupposto per il legittimo esercizio per l’attività di recupero rifiuti” (Cons. di St., n. 4869/2013; T.A.R. Liguria, 20.01.2015, n. 88).
V.10. Con il settimo motivo di ricorso, la parte lamenta la violazione principio del legittimo affidamento ingeneratosi in capo alla ditta ……., attuale ricorrente, sulla prosecuzione dell’attività nell’attuale impianto.
Si ribadisce, infatti, che l’esercizio dell’attività è iniziato proprio in ragione del parere del Comune di … prot. n. 25394 del 10.11.2008 adottato sulla scorta delle circostanze che “la struttura da qualche anno non è più attiva in attesa di riconversione produttiva; è avvenuta un’irreversibile trasformazione della destinazione urbanistica prevista dal Programma di Fabbricazione …; il P.U.C. in itinere prevede, per le suddette particelle, la destinazione industriale”.
Orbene, in presenza di tali circostanze, considerando che la mancata adozione del P.U.C. dipenderebbe esclusivamente dal Comune di ….. sostanzialmente inerte anche in ordine al procedimento di variante di destinazione urbanistica attivato, rendendo, per l’effetto, impossibile la formalizzazione del mutamento di destinazione d’uso oggetto delle originarie concessioni, sarebbe evidente la lesione del legittimo affidamento della ricorrente alla prosecuzione dell’attività.
V.10.1. La censura è infondata.
V.10.2. Ritiene, infatti, il Collegio che non sussista in capo alla … alcuna posizione di legittimo affidamento che trovi origine nella clausola generale di buona fede.
La buona fede è un dovere che impone a qualunque individuo l’obbligo di comportarsi lealmente nel compimento di atti giuridicamente rilevanti, in modo da tutelare la posizione del soggetto con cui si entra in contatto. In altri termini, il principio del legittimo affidamento rappresenta l’interesse alla tutela di chi confida in una certa situazione che si è definita nella realtà giuridica, originata dal comportamento altrui.
Affinché sia ravvisabile un legittimo affidamento si ritiene tuttavia comunemente necessaria la presenza di diversi elementi.
Innanzitutto, occorre che sussista l’elemento di natura oggettiva consistente nel vantaggio che il terzo consegue dalla situazione giuridica apparente; tale vantaggio deve essere chiaro ed univoco e va esercitato attraverso un comportamento attivo.
Nel caso all’esame, alcun atteggiamento o comportamento attivo è presente ed utile al conseguimento dello scopo, dal momento che la ricorrente, oltre al primo parere conseguito dal responsabile dell’Ufficio comunale, non ha dato seguito alle prescrizioni in esso contenute per poter conseguire materialmente e formalmente il diritto.
Occorre, poi, in secondo luogo, che il privato pretenda di difendere un’utilità ottenuta in buona fede non potendo l’ordinamento accordare tutela ad una situazione giuridica vantaggiosa conseguita attraverso comportamenti fraudolenti o comunque ingannevoli.
L’attuale ricorrente produceva, in sede di procedura semplificata, una autorizzazione che tale non era, sostanziandosi in un mero parere preliminare (prot. 25394/08 del 10.11.2008) al fine di conseguire indebitamente l’iscrizione nel registro provinciale.
Infine, perché l’affidamento possa essere tutelato deve essersi consolidato nel tempo, per un orizzonte temporale talmente lungo da convincere il beneficiario della sua stabilità. Nel caso di specie, l’assenza di validi titoli edilizi e autorizzatori, pur efficaci, non poteva indurre a ritenere che la situazione di fatto fosse immutabile.
- Sulla base delle sovra esposte considerazioni, il ricorso non è allora meritevole di accoglimento.
VII. In considerazione della complessità fattuale e giuridica della vicenda sottoposta all’esame, sussistono valide ragioni per disporre tra le parti la compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Santino Scudeller, Presidente
Pierluigi Russo, Consigliere
Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Gabriella Caprini | Santino Scudeller | |
IL SEGRETARIO