Gioco d’azzardo. Riparto competenze Stato – Regioni – Enti locali.
Nella materia che ne occupa, lo Stato ha il compito di fissare i principi generali volti alla riduzione e al contrasto all’attività del gioco d’azzardo; mentre le Regioni e gli enti locali hanno il potere di disciplinarne le concrete modalità, avuto riguardo, da un lato, agli obiettivi programmati a livello nazionale, e, dall’altro, alle caratteristiche peculiari del territorio entro cui le attività del gioco sono destinate ad incidere.
Gioco d’azzardo. Ripartizione delle competenze tra Sindaco e Autorità di P.S. Differenze e finalità.
La competenza del Questore, di cui all’art. 88 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico di pubblica sicurezza – TULPS) e dell’art. 2, comma 2 quater, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40 convertito con modificazioni dalla legge 22 maggio 2010, n. 73 ha ad oggetto aspetti attinenti alla pubblica sicurezza.
Al contrario, la competenza del Sindaco, e più in generale del Consiglio comunale, coinvolge l’ambito della comunità locale; è chiaro quindi che le relative competenze rispondono ad interessi diversi e tra di loro complementari e non sovrapponibili”.
Orbene, la necessità di munirsi dell’autorizzazione comunale, in aggiunta a quella del questore da richiedere per motivi legati all’ordine ed alla sicurezza pubblici, risponde alla diversa finalità di sottoporre gli operatori economici a specifici controlli in ordine ai requisiti di carattere morale di cui gli stessi devono essere in possesso.
Orari sale giochi. Natura e finalità regolamento comunale
La disciplina degli orari delle sale da gioco è volta a tutelare in via primaria non l’ordine pubblico, ma la salute ed il benessere psichico e socio economico dei cittadini, compresi nelle attribuzioni del Comune; pertanto, il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non concomitanti, in linea con il riparto delle competenze legislative di cui all’art. 117 comma 2 lett. h), Cost. (Cons. Stato, sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794).
Massima a cura dell’ avv. Vittoria Chiacchio.
Pubblicato il 28/12/2020
06423/2020 REG.PROV.COLL.
01830/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1830 del 2016, proposto da …, rappresentato e difeso dagli avvocati … e … , con domicilio digitale …; … e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. …. in Napoli,….;
contro
Comune di… , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati …., presso l’Avvocatura municipale, domiciliataria ex lege in …, piazza …, con domicilio digitale ….;
per l’annullamento
- a) del provvedimento del Comune di …, Direzione Centrale VIII, Sviluppo Economico, Ricerca e Mercato del Lavoro, Servizio Polizia Amministrativa, del 1° marzo 2016 (rif. SCIA 2016/3214): “Comunicazione di irricevibilità della SCIA dell’Attività di installazione di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici di cui all’art. 110 comma 6 e comma 7 in attività munite di licenze artt. 88 e/o 86 del Testo Unico Pubblica Sicurezza R.D. 18 giugno 1931, n. 773 e art. 19 legge 241/90. APERTURA – in …, via Nuova …, n. … Riferimento S.C.IA. inoltrata tramite S.U.A.P. protocollo n. 159913 del 23/02/2016, dal/la sig./ra … C.F.: ….” (doc. n. 1);
- b) di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ancorché non conosciuto:
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di …;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2020 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La società ricorrente, incaricata per conto del concessionario “… s.rl.” ad esercitare l’attività di raccolta e commercializzazione dei giochi pubblici, con contratto con il concessionario di rete … s.p.a. ed in possesso dei titoli autorizzatori ex articolo 88 Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.) di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, agisce per l’annullamento del provvedimento del 01/03/2016 emesso dalla Dirigente della Direzione Centrale VIII – Sviluppo Economico, Ricerca e Mercato del Lavoro del Comune di …, avente ad oggetto la Comunicazione di irricevibilità della SCIA dell’attività di installazione di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici presso la sede ubicata in Napoli, alla via … n. ….
I.1. La dichiarazione del Comune di irricevibilità della SCIA si fonda, in particolare, sulla mancata allegazione dei due “nuovi allegati” resi obbligatori dal “Regolamento sale da gioco e giochi leciti” approvato con deliberazione del Consiglio Comunale del Comune dì … n. 74 del 21.12.2015 (doc. n. 5).
Trattasi, in particolare della:
- A) “Relazione tecnica di asseverazione integrazione” (doc. n. 6) a firma di un tecnico abilitato, con la quale il professionista dovrebbe attestare che:
“… il locale dove viene svolta l’attività:
– È ubicato a piano terra e non all’interno o adiacente unità immobiliari residenziali;
– Non rientra nel perimetro del Centro Antico cittadino ricompreso nell’area tra le seguenti strade anch’esse incluse nel perimetro interdetto: Corso Umberto I, Via Guglielmo Sanfelice, Via A. Diaz, Via Toledo, Via E. Pessina, Via Foria, Via Domenico Cirillo, Via Carbonara, Via A. Poerio;
– Non rientra nell’area del Centro Storico della Municipalità di pertinenza così come perimetrata zona A del vigente PRG;
– È distante oltre 500 metri (misurati per la distanza pedonale più breve) da:
- a) Istituti scolastici di qualsiasi grado, sedi e strutture universitarie;
- b) Luoghi di culto, cimiteri;
- c) Impianti sportivi e/o centri giovanili e/o altri istituti frequentati principalmente da giovani;
- d) Strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio assistenziale, strutture ricettive, strutture ricettive per categorie protette;
- e) Attrezzature balneari o spiagge;
- f) Giardini, parchi e spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati
- g) Musei civici e nazionali;
– Dista oltre 200 metri da sportelli bancari, postali o bancomat, agenzie di prestiti di pegno o attività in cui si eserciti l’acquisto di oro, argento od oggetti preziosi;
– Che il locale ha una capienza inferiore alle 100 persone e una superficie lorda in pianta al chiuso inferiore a 200 mq e che, pertanto, per l’esercizio dell’attività non è necessaria la presentazione di SCIA di Prevenzione Incendi”.
- B) L’altro allegato richiesto è la: b) “Dichiarazione obbligatoria integrativa” (doc. n. 7), a firma del soggetto richiedente, con la quale lo stesso “letto il Regolamento ‘Sale da Gioco e Giochi Leciti’ di cui alla Deliberazione C.C. n.74 del 31/12/2015, dichiara di averne preso visione e di rispettare le disposizioni ivi contenute.”
I.2. Sostiene, in proposito, parte ricorrente che l’impugnato provvedimento di irricevibilità della SCIA è illegittimo in quanto si fonda sulla mancata allegazione di documenti la cui previsione è essa stessa illegittima, poiché il loro contenuto rimanda ad una delibera comunale e ad un regolamento del Comune di … a sua volta illegittimo: il “Regolamento Sale da Gioco e Giochi Leciti” di cui alla Deliberazione C.C. n.74 del 31/12/2015″.
- A sostegno del gravame deduce i seguenti motivi di ricorso:
- a) violazione del decreto legge n. 158/12 convertito con integrazioni e modificazioni in legge n. 189/12, della legge della Regione Campania n. 16 del 7 agosto 2014, della legge 11 marzo 2014, n. 23, della Legge di Stabilità per il 2016 (L. n. 208 del 28.12.2015), del principio di libertà d’iniziativa economica di cui all’art. 41 Costituzione, sotto il profilo dell’organizzazione dell’impresa, e dell’art. 117 della Costituzione, e, in particolare, del comma 2, lettera h), degli artt. 28, 30, 43, 49 CE e dell’art. 8 della Direttiva CE n 98/34, quanto alla libera circolazione delle merci” e alla “libera circolazione dei servizi”;
- b) eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche dello sviamento di potere, erronea valutazione dei presupposti di diritto, assenza di riscontri, carenza e violazione dell’obbligo di adeguata istruttoria, travisamento, illogicità, ingiustizia manifesta, lesione del principio di necessità, irragionevolezza, mancato contemperamento degli interessi in gioco, disparità di trattamento, lesione del principio di necessità, travisamento e manifesta infondatezza.
III. Si è costituita l’Amministrazione comunale intimata, concludendo per il rigetto del ricorso.
- All’udienza pubblica del 29.09.2020, fissata per la trattazione, la causa è stata introitata per la decisione.
- Con il primo motivo di gravame, la società ricorrente lamenta l’eccesso di potere nelle sue diverse figure sintomatiche, deducendo, in particolare, la carenza di istruttoria.
V.1. Il provvedimento impugnato si baserebbe su assunti privi di riscontri oggettivi e di accertamenti positivi, facendo riferimento ad assunti di portata generica, non sopportati da dati scientifici.
Ed invero, al punto 2 delle premesse la delibera richiama statistiche in forza delle quali “almeno il 30% della popolazione è interessata a tale tipo di gioco e che vi è un alto rischio di dipendenze dal gioco problematico” ma non esisterebbero fonti ufficiali a livello nazionale in grado di quantificare il numero di soggetti che potrebbero essere qualificati come ludopati. Non risolutivi sarebbero lo Studio del 2012 del Ministero della Salute ove “La stima dei giocatori d’azzardo problematici varia dall’1,3% al 3,8% della popolazione generale, mentre la stima dei giocatori d’azzardo patologici varia dallo 0,5% al 2,2%”, né Studio del Ministero della Salute del 2015, secondo il quale “La dimensione del fenomeno in Italia è difficilmente stimabile. La stima però dei giocatori d’azzardo “problematici” (cioè di coloro che giocano frequentemente investendo anche discrete somme di denaro ma che non hanno ancora sviluppato una vera e propria dipendenza patologica pur essendo a forte rischio evolutivo) varia dall’1,3% al 3,8% della popolazione generale (da 767.000 a 2.296.000 italiani adulti) mentre la stima dei giocatori d’azzardo “patologici” (cioè con una vera e propria malattia che si manifesta con una dipendenza patologica incontrollabile) varia dallo 0.5% al 2,2% (da 302.000 a 1.329.00 italiani adulti)”.
Ciò sarebbe tanto vero che lo stesso Ministero, autore dello Studio in esame, riterrebbe che la questione debba essere affrontata a livello di normativa primaria e sul piano nazionale e non certo attraverso singole iniziative degli enti locali; lo stesso Studio del 2015 richiamerebbe in nitido dettagliato vari articoli del decreto c.d. Balduzzi.
V.1.1. Peraltro, risulterebbero inammissibili le qualificazioni degli apparecchi da divertimento e intrattenimento, di cui all’art. 110 comma 6 lettera a) TULPS (RD M 773/1931 come mod. dalla L. n. 289/2002) (AWP) ed all’art. 110 comma 6 lettera b) TULPS cit.” (VLT), come “macchine mangia soldi” (cfr. punto 1 delle premesse) nonché il costante uso, nell’ambito del provvedimento, del termine “gioco d’azzardo”.
V.1.2. Il motivo è infondato.
V.1.3. Richiamando quanto già espresso da questo tribunale con la sentenza n. 1567 del 22.03.2017 (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza della Sez. V dell’11/7/2018 n. 4224) e, da ultimo, con sentenza n. 05278 del 16/11/2020, quale condiviso precedente conforme, detta censura “viene smentita, nei fatti, ove si consideri che, con la delibera n. 993 del 23 dicembre 2013, non impugnata, alla base dei provvedimenti oggi impugnati, veniva posta la dovuta attenzione al fenomeno della ludopatia, con la previsione di istituire un’apposita consulta sulla dipendenza dal gioco, preceduta dal richiamo in materia degli interventi legislativi e degli arresti giurisprudenziali, anche della Corte di giustizia europea e della Corte costituzionale.
Con la delibera n. 993 del 2013, l’amministrazione aveva illustrato precisi dati a supporto delle proprie determinazione: si chiariva infatti che la diffusione del gioco ha comportato in Campania una spesa attestatasi sugli 8,9 miliardi di euro nel 2011, calcolato nella città di … sul numero totale degli utenti che, nell’anno 2012, ha fatto ricorso ai servizi sanitari della ASL …. Di questi, il 91% è rappresentato da maschi, il 9% da femmine, mentre le fasce d’età più rappresentate sono quelle dai 35 anni ai 39 anni (pari al 20% del totale) e oltre i 65 anni (pari al 16% degli accessi totale).
L’analisi compiuta sul fenomeno del gioco d’azzardo nella città di … rende giustizia sul fatto che l’amministrazione ha compiuto un’adeguata istruttoria, fondata anche su un’attenta indagine statistica precedente l’adozione del contestato Regolamento. In questo senso, le scelte operate dall’amministrazione comunale non appaiono affatto arbitrarie ma si fondano su ricerche e dati statistici che confermano la tesi – non certa in via assoluta ma pur sempre fornita di elementi plausibili – del collegamento riscontrabile tra l’aumento della diffusione sul territorio delle sale da gioco e l’incremento della tendenza alla ludopatia”.
V.2. Con il secondo motivo di gravame, la parte lamenta la violazione di legge e, in particolare, del decreto legge n. 158/2012 convertito con integrazioni e modificazioni in legge n. 189/2012, della legge della Regione Campania n. 16 del 7 agosto 2014 e della legge 11 marzo 2014, n. 23, nonché la violazione dell’obbligo di adeguata istruttoria, non essendo stati considerati i presupposti, richiesti dal legislatore nazionale e regionale, per incardinare il potere del comune nella localizzazione e regolamentazione delle sale pubbliche da gioco.
V.2.1. La delibera impugnata con il ricorso introduttivo, si porrebbe, in particolare, in contrasto con:
- A) l’art.7, comma 10, del decreto legge n. 158/2012, convertito con integrazioni e modificazioni in legge, n. 189/2012, (Cd. Decreto Balduzzi), che riconoscerebbe l’esclusiva potestà in capo ad A.D.M., quale ente regolatore, di pianificare progressivamente la ricollocazione dei punti della rete di fisica di raccolta di gioco con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata ex art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni;
- B) la legge della Regione Campania n. 16 del 7 agosto 2014, pubblicata nel Bollettino Ufficiale Regionale 7 agosto 2014, n. 57, recante “Interventi di rilancio e sviluppo dell’economia regionale nonché di carattere ordinamentale e organizzativo (collegato alla legge di stabilità regionale 2014)”, che avrebbe previsto, al comma 201 dell’art. 1, che i Comuni possano dettare previsioni urbanistico-territoriali in ordine alla localizzazione delle sale da gioco ma nel rispetto delle pianificazioni di cui all’articolo 7, comma 10, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del paese mediante un più alto livello di tutela della salute) convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, sopra richiamato;
- C) la legge 11 marzo 2014, n. 23, che conferisce una delega — c.d. “fiscale” – al Governo per la realizzazione di un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita, ed, in tale ambito, prevede, con riferimento alla materia dei giochi pubblici, l’attuazione, mediante decreti legislativi, del riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, mediante raccolta di tutte le norme in vigore, in un codice delle disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio. L’art. 14 della legge 23/2014, nel conferire i poteri al governo, ne specificherebbe poi i criteri direttivi.
Orbene, ad oggi, non sarebbe stato attuato il piano centrale né tantomeno avrebbe trovato attuazione l’art.14 della c.d. Delega fiscale per il riordino delle disposizioni in materia di giochi pubblici in quanto il Governo non avrebbe emesso il decreto legislativo nei termini di legge.
Il Comune avrebbe quindi adottato il provvedimento impugnato in aperta violazione della L.R. nonché di quanto statuito dal decreto legge n. 158/2012 intervenendo, fra l’altro, con considerevoli misure in materia di Localizzazione” (cfr. art. 6 del Regolamento) nonché di “Orari” (cfr. art. 17 del Regolamento).
Ed invero, l’art. 6 del Regolamento impugnato quanto ai limiti imposti in ordine alla distanza minima dai luoghi c.d. “sensibili”, pari a metri 500 per le sale giochi di qualsiasi tipo abbinata con il previsto ampliamento dei luoghi sensibili (addirittura i “bancomat”, pur a fronte della normativa relativa al pagamento tramite POS all’interno delle sale) equivarrebbe a determinare l’impossibilità per qualsiasi sala per giochi leciti di poter aprire e condurre la propria attività. L’elencazione delle strade ove è fatto divieto di apertura di tali esercizi commerciali a tutela del centro storico, estenderebbe e renderebbe ancora meno sostenibile tale divieto.
V.3. Con il terzo motivo di ricorso la società lamenta, altresì, la violazione, sotto tale ultimo profilo della carenza di potere in capo alla Amministrazione comunale resistente, della Legge di Stabilità per il 2016 (L. n. 208 del 28.12.2015).
V.3.1. Quest’ultima – oltre a prevedere la progressiva riduzione del 30% degli apparecchi da intrattenimento e divertimento di cui all’art. 110, comma 6 lett. a) TULPS nei prossimi anni, e quindi ad adottare misure di carattere organico e generale a conferma dell’inutilità di sterili e confusionarie iniziative degli enti locali —proprio per risolvere il conflitto tra Stato ed enti locali in merito alla regolamentazione del settore, prevede, all’art. 1, comma 936, che entro il 30 aprile 2016, in sede di “Conferenza unificata”, siano “definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e prevenire il rischio di accesso dei minori di età”. Inoltre, ai sensi della normativa in esame, gli accordi nella Conferenza unificata “sono recepiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”.
In particolare, la Legge di Stabilità per il 2016, a titolo esemplificativo, da un lato, contempla importanti misure volte a limitare la propaganda pubblicitaria audiovisiva di marchi e prodotti di giochi con vincite di denaro, da effettuarsi tenendo conto dei principi previsti dalla raccomandazione 2014/478/UE della Commissione (cfr. art. 1 comma 937 della Legge Stabilità 2016), stabilendo in proposito che, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze da adottare di concerto con il Ministro della salute e sentita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge, debbano essere individuati i criteri per l’attuazione della citata raccomandazione. D’altro, al comma n. 938, statuisce un puntuale divieto della pubblicità, prevedendo, ai sensi del comma 940, interventi particolarmente incisivi: “La violazione dei divieti di cui ai commi 938 e 939 e delle prescrizioni del decreto di cui al comma 937 è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189”.
In definitiva, l’intervento del Comune di …, cosi come quello di molti altri Comuni, si porrebbe in aperto contrasto con il piano d’azione elaborato dal legislatore nazionale e regionale.
Ne conseguirebbe che i Comuni non potrebbero adottare misure come quelle contenute nella delibera impugnata, essendo attribuito al governo – anche a fini di contrastare fenomeni di ludopatia – il riassetto della normativa di settore, da realizzarsi con decreti legislativi e con la predisposizione di un codice delle disposizioni sui giochi contenente, fra l’altro, la definizione delle regole tecniche, anche d’infrastruttura, individuate con provvedimenti direttoriali generali.
L’eccesso di potere ed il contrasto con la citata normativa risulterebbe tanto più evidente esaminando nel dettaglio anche altri articoli della delibera impugnata e precisamente: l’art. 5, posto che fornisce la definizione della “sala pubblica da gioco”, nonostante le puntuali definizioni nella normativa primaria; l’art. 7 del Regolamento, relativo agli “adempimenti per l’apertura” della sala pubblica da gioco, in asserito contrasto con il T.U.L.P.S., che, invece, distinguerebbe varie tipologie di licenze e, infine, l’art. 21 sul “Rinnovo”. Quest’ultimo, poi, risulterebbe in violazione dei diritti acquisiti da parte di tutti gli operatori della filiera, ponendo dei vincoli in caso di trasferimento o cessione dell’attività in cui si commercializza il gioco pubblico che violano i diritti costituzionalmente garantiti inerenti la libera iniziativa economica.
V.3.2. Le censure, che per connessione logico-giuridica possono essere trattate congiuntamente, sono prive di pregio.
V.3.3. Ora, in tema di localizzazione delle attività, il decreto legge n. 158 del 2012 (cd Balduzzi) contiene disposizioni restrittive sulla collocazione di apparecchi da gioco rispetto a determinati luoghi “sensibili”.
Nello specifico, l’art. 7, comma 10, del menzionato decreto legge n. 158 del 2012 dispone che “L’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata (…) provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo bando. (…)”.
La citata previsione predispone misure concertate volte a contrastare il fenomeno della ludopatia o gioco d’azzardo patologico (cd. GAP), le quali, dall’entrata in vigore del cd decreto Balduzzi, rientrano nei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) a tutela del diritto alla salute, di cui all’art. 32 della Costituzione.
Inoltre, l’art. 1, comma 201, della legge regionale Campania 7 agosto 2014, n. 16 ha stabilito che – al fine di perseguire le finalità volte alla prevenzione, alla riduzione del rischio nonché al contrasto ed alla dipendenza dal GAP, di cui al precedente comma 197 – i comuni possano dettare disposizioni di carattere urbanistico territoriale in ordine alla localizzazione delle sale da gioco; tutto ciò risulta coerente con gli orientamenti espressi dalla Corte Costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014 n. 220, ha attribuito alla potestà degli enti locali la collocazione delle sale giochi sul territorio cittadino, nell’ambito dell’attività di pianificazione e governo del territorio, “rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni”.
Più precisamente, la Corte ha ritenuto che le disposizioni sui limiti di distanza imposti alle sale da gioco siano dirette al perseguimento di finalità prevalentemente di carattere socio-sanitario.
Pertanto, lo Stato ha il compito di fissare i principi generali che ispirano la materia, dettati dalla riduzione e dal contrasto all’attività del gioco d’azzardo; mentre le Regioni e gli enti locali hanno il potere di disciplinarne le concrete modalità, avuto riguardo, da un lato, agli obiettivi programmati a livello nazionale, e, dall’altro, alle caratteristiche peculiari del territorio entro cui le attività del gioco sono destinate ad incidere.
Peraltro, con la recente sentenza 10 febbraio 2016, n. 579, il Consiglio di Stato ha evidenziato che il potere di pianificazione territoriale non investe tematiche solo di carattere edificatorio, ma “…deve essere ricostruito come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesistici, sia di esigenza di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti”.
La sentenza ha anche sottolineato che, ancorché non siano stati ancora fissati i parametri di distanza da luoghi sensibili per l’intero territorio nazionale, ciò tuttavia non impedisce alle Regioni e agli Enti Locali di esercitare il proprio potere concorrente indirizzato alle medesime finalità.
L’obiettivo può ben essere realizzato mediante l’adozione di un testo regolamentare, in quanto il riferimento, nell’art. 1, co. 201, della legge regionale n. 16 del 2014, a “previsioni urbanistico-territoriali” allude essenzialmente al carattere, al contenuto ed alle finalità delle prescrizioni e non comporta anche il rinvio al complesso iter procedimentale per la formazione o la variazione di uno strumento urbanistico.
V.3.4. Quanto alla contestata necessità munirsi anche di autorizzazione comunale, come prescritto dal regolamento gravato (art. 7), asseritamente priva di adeguata copertura normativa statale che, al riguardo, richiederebbe esclusivamente l’autorizzazione del Questore, non appare ultroneo puntualizzare quanto segue.
Vero è, in primo luogo, che “l’autorizzazione trova fondamento normativo nell’art. 86 del regio decreto n. 773 del 1934, concernente l’apertura degli esercizi pubblici, comprendenti le “sale pubbliche per bigliardi o per altri giuochi leciti”, che rientra tra le attribuzioni di polizia amministrativa trasferite al comune in forza dell’art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Per il resto, tuttavia, l’autorizzazione del Questore e quella del comune rispondono a due distinte finalità. Invero, la competenza del Questore, di cui all’art. 88 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico di pubblica sicurezza – TULPS) e dell’art. 2, comma 2 quater, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40 convertito con modificazioni dalla legge 22 maggio 2010, n. 73 ha ad oggetto aspetti attinenti alla pubblica sicurezza.
Al contrario, la competenza del Sindaco, e più in generale del Consiglio comunale, coinvolge l’ambito della comunità locale; è chiaro quindi che le relative competenze rispondono ad interessi diversi e tra di loro complementari e non sovrapponibili”.
Orbene, “la necessità di munirsi dell’autorizzazione comunale, in aggiunta a quella del questore da richiedere per motivi legati all’ordine ed alla sicurezza pubblici, risponde alla diversa finalità di sottoporre gli operatori economici a specifici controlli in ordine ai requisiti di carattere morale di cui gli stessi devono essere in possesso, ai sensi dell’art. 11 del Regolamento.
Quest’ultima disposizione prevede che, per il rilascio dell’autorizzazione all’attività, il titolare dell’impresa individuale – ovvero tutti i soci, in caso di società di persone, o gli amministratori, il presidente o i componenti del consiglio di amministrazione, nel caso di società di capitale – devono:
- a) essere in possesso dei requisiti soggettivi previsti dagli artt. 11 e 92 TULPS;
- b) non essere sottoposto a misure di prevenzione che costituiscano cause di divieto, di decadenza o di sospensione di cui all’art. 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575 (interdittiva antimafia);
- c) dichiarare di essere in regola con gli adempimenti di ogni tassa, imposta o onere verso l’amministrazione comunale;
- d) allegare alla domanda di autorizzazione il certificato antimafia rilasciato dalla competente autorità.
Appare quindi del tutto comprensibile che, in considerazione del pericolo di infiltrazione mafiosa, nell’ambito del gioco lecito, la verifica da parte del comune di … non si limiti ai soli locali già in esercizio ma si estenda anche ai requisiti soggettivi degli operatori che gestiscono o subentrano nell’attività del gioco d’azzardo. E’ da rammentare infatti che, in base all’art. 8 del regio decreto n. 773 del 1934, le autorizzazione di polizia sono, in linea di principio, strettamente personali (cfr. Cons. St. n. 4424 del 2018 di conferma della pronuncia della Sezione).
Diversamente, i passaggi successivi nella titolarità o nella gestione delle sale da gioco sfuggirebbero a qualsiasi possibilità di verifica preventiva ovvero di controllo da parte dell’amministrazione comunale.
Le prescrizioni regolamentari sul punto si sottraggono pertanto ai dedotti profili di irragionevolezza, rispondendo ad una chiara esigenza pubblica di monitorare in via continuativa e permanente i requisiti soggettivi ed oggettivi degli operatori del settore.
Con riferimento alla copertura normativa del potere del Consiglio comunale e del sindaco, è sufficiente sul punto ricondursi, oltre che alle norme di pubblica sicurezza, alle già citate fonti normative di cui al d. lgs. 158 del 2012 e della Legge regionale n. 16 del 2014” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, n. 1567/2017, citata).
V.3.5. Quanto all’illegittimità del regolamento impugnato, posto che alcune previsioni nello stesso contenute – in particolare, l’art.7 relativo alla necessità dell’autorizzazione comunale, in aggiunta a quella del Questore, e l’art. 21 quanto al rinnovo della medesima autorizzazione – troverebbero applicazione anche agli esercizi già autorizzati e, pertanto, avrebbero efficacia retroattiva con svilimento del principio ragionevolezza posto che gli operatori del settore avrebbero fatto incolpevole affidamento sulla portata ed estensione delle autorizzazioni già ricevute, si osserva quanto segue.
Le previsioni regolamentari che estendono la loro efficacia anche ai soggetti già autorizzati rispondono alla giustificabile esigenza di bilanciare l’interesse alla salvaguardia delle attività economiche con quella legata alla prevenzione delle ludopatie la quale, come sopra illustrato, rientra nell’ambito delle esigenze di tutela della salute, in linea con i principi fissati dall’art. 32 della Costituzione.
E’ in primo luogo da osservare che l’estensione dell’applicazione a tutti gli operatori del settore, ivi compresi quelli già operanti, non implica una retroattività delle disposizioni ma è piuttosto finalizzata ad escludere situazioni franche da una verifica periodica con la sottrazione totale dei soggetti già autorizzati da ogni possibilità di controllo e verifica successiva, con inammissibile incisione anche sui principi di imparzialità e di par condicio tra operatori del settore.
D’altronde, la Corte costituzionale in più occasioni (sentenze n. 264 e n. 15 del 2012, n. 303, n. 238 e n. 93 del 2011, n. 317 e n. 311 del 2009, n. 362 e n. 172 del 2008) ha rammentato che il legislatore, nei limiti del criterio di ragionevolezza e senza mai “incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, può valutare la scelta tra retroattività e irretroattività”.
La stessa Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali non esclude radicalmente la possibilità di leggi che, operando retroattivamente, incidano sull’andamento di giudizi in corso, quando sussistano esigenze di ordine pubblico o addirittura “motivi imperativi di interesse generale”.
Nel caso specifico, si ribadisce, la previsione regolamentare in discussione risponde alla ben chiara finalità di realizzare un contemperamento dell’interesse privato dei titolari al mantenimento degli apparecchi da gioco leciti e quello pubblico ad un controllo continuo e periodico in un settore sensibile, per i suoi rilevanti effetti sociali e sulla salute.
Giova inoltre richiamare l’orientamento della giurisprudenza secondo cui “L’esistenza di un’autorizzazione pregressa non può giustificare una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento e la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime.” (Consiglio di stato, sentenza n.579 del 2016).
V.4. Con il quarto motivo di gravame la parte si duole della violazione del principio di libertà di iniziativa economica, nonché del D.L. 138/2011 e dell’articolo 117, comma 2, lettera h) della Costituzione, lamentando, altresì, l’eccesso di potere per carenza di istruttoria e mancato contemperamento degli interessi in gioco, disparità di trattamento e sviamento.
V.4.1. Il Regolamento oggetto di censura introdurrebbe una limitazione di natura oraria, prevedendo, all’art. 17, l’apertura delle sale da gioco dalle ore 9 alle 12 e dalle ore 18 alle ore 23, in netto contrasto, in primo luogo, con l’art. 3 del D.L. n. 138/2011 “Abrogazione delle indebite restrizioni all’accesso e all’esercizio delle professioni e delle attività economiche”, che stabilisce, per quanto d’interesse che: “l’iniziativa e l’attività economica e privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge”.
La regolazione degli orari, che persegue in realtà scopi più ristretti, di omogeneizzazione dei tempi di offerta dei servizi sul territorio, risulterebbe, conseguentemente, ormai tendenzialmente superata dalla legislazione vigente, avendo il Legislatore avviato un percorso di liberalizzazione.
Qualora, invece, si incentrasse l’attenzione su esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, si verserebbe in materie ascritte alla potestà legislativa dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. h) della Costituzione.
Peraltro, emergerebbe anche un difetto di istruttoria, avendo il Comune assunto le determinazioni senza avviare una preventiva consultazione con i gestori delle sale da gioco o almeno con le associazioni di categoria allo scopo di effettuare un giusto bilanciamento tra le esigenze di tutela della sicurezza e della salute pubblica e l’interesse alla libera iniziativa economica.
Non essendo, infatti, ravvisabile alcun riferimento al collegamento tra le richiamate esigenze e la specifica limitazione di orario prevista, incombeva, dunque, sul Comune l’obbligo di motivare le ragioni di una limitazione direttamente incidente sullo svolgimento e, potenzialmente, sulla gestione finanziaria dell’attività condotta: solo l’esistenza di una situazione di grave diffusione dei fenomeni di ludopatia descritti avrebbe giustificato un prudente contenimento delle attività imprenditoriali in questione.
V.4.2. Le censure sono prive di pregio.
- A) Ora, occorre premettere, quanto alla competenza degli organi procedenti, che il potere regolamentare generale è attribuito al Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 267 del 2000, in quanto organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Riguardo ai poteri del sindaco, l’articolo 50, comma 7, TUEL, prevede che “Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti.”.
La norma attribuisce, quindi, al consiglio comunale il compito di delineare gli indirizzi di carattere generale in tema di orari, sul cui tracciato il Sindaco esercita il proprio potere discrezionale teso a fissare un orario più o meno contenuto nell’ambito delle fasce orario predeterminate dal consiglio medesimo, in coerenza con l’interesse pubblico perseguito.
Al contrario, la mancata adozione da parte del consiglio comunale di prescrizioni sulle fasce orarie, avrebbe l’effetto sostanziale di ampliare la discrezionalità del Sindaco che, con propria ordinanza, non sarebbe più soggetto ad alcuna cornice di riferimento regolamentare.
In proposito, il Consiglio di Stato ha ritenuto non condivisibile “la tesi che l’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 possa essere interpretato nel senso che la competenza del Sindaco non riguardi anche la materia dei giochi, atteso che la disposizione gli attribuisce espressamente il compito di coordinare e riorganizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito di eventuali criteri fissati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici. Dalla particolare ampiezza della nozione di ‘pubblico esercizio’ contenuta nella disposizione, deve ritenersi che rientrino senz’altro nella nozione anche le attività di intrattenimento espletate all’interno delle sale giochi e degli esercizi in cui siano stati installati apparecchi di “gioco lecito”: il connotato tipizzante di un pubblico esercizio è la fruibilità delle attività ivi svolte da parte della collettività indifferenziata, i cui componenti siano ammessi a parteciparvi.
Le sale giochi e gli esercizi dotati di apparecchiature da gioco, in quanto locali ove si svolge l’attività attualmente consentita dalla legge, sono qualificabili, seguendo l’elencazione contenuta nell’art. 50, comma 7, d.lgs. n. 267 del 2000, come ‘pubblici esercizi’, di talché per dette sale il Sindaco può esercitare il proprio potere regolatorio, anche quando si tratti dell’esercizio del gioco d’azzardo, quando le relative determinazioni siano funzionali ad esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica” (Consiglio di Stato, sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794).
Nel caso di specie, il Consiglio comunale ha introdotto previsioni sull’orario di esercizio le quali si pongono quali parametri generali ai quali il Sindaco si è attenuto nell’adozione dell’ordinanza applicativa.
Né si può escludere che il Consiglio comunale detti, per converso, criteri rigidi e restrittivi, tanto da vincolare in misura stringente la discrezionalità devoluta al Sindaco, senza tuttavia obliterare l’esercizio del potere sindacale che può nondimeno esercitarsi nell’ambito delle fasce orarie determinate dal regolamento comunale. Infatti l’art. 18 del Regolamento in questione, pur fissando limiti di orario tassativi non manca di contemplare espressamente l’art. 50, co. 7, del d. lgs. n. 267 del 2000, rendendo con ciò evidente l’intendimento di rinviare comunque all’emanazione di un’apposita determinazione sindacale la concreta applicazione degli orari di apertura.
Del resto le eventuali incertezze nell’interpretazione di un testo normativo vanno, secondo un principio che permea in senso trasversale l’ordinamento giuridico, risolte in senso compatibile con la legittimità e la conservazione degli atti giuridici.
- B) Ciò posto, non appare ultroneo ribadire, anche in questo caso, che “Relativamente … ai rapporti con l’art. 88 TULPS, è evidente che il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello di licenza del Questore, atteso che la competenza di quest’ultima ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco attiene in senso lato agli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani parzialmente diversi, senza che sia configurabile alcuna violazione dell’art. 117 comma 2 lett. h), Cost.. Si rammenta, in proposito, che anche la Corte Costituzionale, con sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha valutato compatibile con i principi di cui agli artt. 32 e 118 Costituzione l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa sia di legittimità sia di merito in merito l’interpretazione dell’art. 50, comma 7, TUEL nel senso che la disposizione fornisce un fondamento legislativo al potere sindacale di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco, a fronte di esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale.
In quest’ottica, le limitazioni in termini orari all’attività degli esercizi commerciali si giustificano, in conformità ai principi costituzionali in tema di salute pubblica e della normativa comunitaria sulla libertà dell’iniziativa economica, con la necessità di prevenire il fenomeno della ludopatia, particolarmente tra le fasce più deboli della popolazione.
La normativa in materia di gioco d’azzardo, con riguardo alle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso ai giochi degli utenti, non è riferibile alla competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all’art. 117 comma 2 lett. h), Cost., bensì più propriamente alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica.
Questo ambito di tutela dell’interesse pubblico rientra nelle attribuzioni del comune, ai sensi degli artt. 3 e 5 TUEL.
In conclusione, la disciplina degli orari delle sale da gioco è quindi volta a tutelare in via primaria non l’ordine pubblico, ma la salute ed il benessere psichico e socio economico dei cittadini, compresi nelle attribuzioni del Comune; pertanto, il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non concomitanti, in linea con il riparto delle competenze legislative di cui all’art. 117 comma 2 lett. h), Cost. (Cons. Stato, sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794).
Ed infine, quanto alla concreta regolamentazione degli orari, se è pur vero che “resta sempre possibile sostituire l’accesso fisico alle sale-giochi con quello virtuale ai siti informatici, o ricercare all’interno del territorio regionale aree in cui il gioco non sia soggetto alle stesse limitazioni, non ne deriva per ciò solo una preclusione ad introdurre vincoli utili a contenere il fenomeno” (v. TAR Veneto, Sez. III, 16 luglio 2015 n. 811).
“Né rileva l’eventuale mancata consultazione delle associazioni di categoria … non essendo detta consultazione imposta dall’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 e dall’art. 31, comma 1, del decreto-legge n. 201 del 2011, e non essendo desumibile un simile obbligo neppure dai principi generali, per rientrare la fattispecie nell’esonero dalle garanzie partecipative dettato per i procedimenti di approvazione di atti generali dall’art. 13 della legge n. 241 del 1990 (v. TAR Toscana, Sez. 11, n. 1415/2015).
Circa, poi, il lamentato difetto di motivazione la limitazione degli orari di attivazione delle apparecchiature da gioco costituisce uno strumento concretamente idoneo a contenerne la possibilità di utilizzo (Tar Emilia Romagna Sez. I, n. 1023/2015).
V.5. Con riferimento, invece, alla asserita violazione del principio di libera iniziativa economica e di stabilimento, parte ricorrente, con il quinto motivo di ricorso, lamenta, altresì, la violazione e falsa applicazione degli artt. 28, 30, 43, 49 CE e dell’art. 8 della Direttiva CE n 98/34.
La delibera impugnata violerebbe, in particolare, i principi comunitari di “libera circolazione delle merci” e “libera circolazione dei servizi”, libertà fondamentali garantite dall’ordinamento giuridico dell’Unione Europea (UE). In particolar modo, la violazione riguarderebbe gli artt. 28, 30, 43 e 49 del trattato CE nella considerazione che la Corte di Giustizia Europea ricomprenderebbe tra le merci beni di varia natura quali gli oggetti di interesse storico e artistico, i rifiuti, l’energia elettrica, gli apparecchi per giochi d’azzardo e gli stupefacenti. Ed invero, la sentenza della Corte di Giustizia Europea del 26 ottobre 2006 C¬65/05, in tema di normativa applicabile ai giochi elettrici, elettromeccanici ed elettronici si sarebbe espressa, in tema, per l’accoglimento del ricorso.
V.5.1. La censura è inammissibile per genericità essendo, peraltro, lo specifico richiamo alla giurisprudenza europea menzionata inconferente, riferendosi al diverso divieto assoluto di installazione in alcuni luoghi pubblici.
- C) In ogni caso, non si ravvisa alcuna violazione delle invocate norme in materia di concorrenza e violazione del principio della libertà di impresa.
Il principio della libertà di iniziativa economica privata di cui all’invocato articolo 41 della Costituzione trova il proprio indefettibile argine nel “contrasto con l’utilità sociale”.
Come si evince dalla Delibera di Giunta n. 993/13, non impugnata, è stato accertato che la capillare diffusione di giochi leciti ha determinato una degenerazione patologica del fenomeno del gioco, con ricadute negative sulla collettività e sulle famiglie e che tale problema riguarda non solo gli adulti ma anche le nuove generazioni, ancorché tali giochi siano rigorosamente vietati ai minori.
La particolare pericolosità, ai fini del rischio di determinare forme di dipendenza patologica, dei giochi cui si riferisce la delibera impugnata è stata già più volte affermata dalla giurisprudenza (TAR Trento, 20 giugno 2013, n. 206; TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 13 marzo 2015, n. 706; Id., 8 luglio 2015, n. 1570).
Soccorre e merita ampia condivisione, al riguardo, la sentenza Cons. St. n. 4224 del 2018, di conferma della pronuncia della Sezione (p. 6.2.: “Quanto alla presunta violazione del principio costituzionale della libertà d’iniziativa economica non può non rilevarsi che la pur suggestiva prospettazione dell’appellante è tuttavia frutto di mere considerazioni soggettive dal momento che proprio le modalità scelte con gli atti impugnati per la tutela dei contrapposti interessi in gioco costituiscono la miglior riprova del bilanciamento operato tra gli stessi, non essendo stata interdetta in modo assoluto l’attività economica (il che esclude la sussistenza di un’espropriazione di fatto dell’attività economica), ma piuttosto non irragionevolmente limitata per tutelare la salute pubblica; del resto secondo la stessa previsione dell’invocato art. 41 Cost. la libertà di impresa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o non può arrecare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana”.
Le stesse disposizioni del Trattato dell’Unione europea hanno previsto la possibilità di inserire misure derogatorie in senso restrittivo alla libertà di stabilimento per ragioni di ordine e interesse pubblico legati alla tutela della salute pubblica.
Inoltre, la Corte di Giustizia ha valutato la conformità all’ordinamento dell’Unione di una disciplina normativa nazionale che fissi una durata più breve delle nuove concessioni e il riordino del sistema delle concessioni tramite il riallineamento temporale delle scadenze.
Questo perché, in assenza di una disciplina unitaria a livello europeo, spetta al singolo Stato membro valutare, in questi settori sensibili, il grado di tutela degli interessi coinvolti, valutando se questa finalità possa essere realizzata mediante un divieto totale o parziale delle attività riconducibili ai giochi e alle scommesse, oppure soltanto limitarle e prevedere a tale fine modalità di controllo più o meno rigorose (v. sentenza Digibet e Albers, c-156/13).
Come, in particolare, rammentato dalla sentenza Cons. Stato, sez. III, 10/7/2020 n. 4464: <<è stato evidenziato – proprio con riferimento alla libertà di iniziativa economica e alla sua comprimibilità – che anche la giurisprudenza della Corte di giustizia U.E. ammette le idonee restrizioni alla disciplina europea in tema di libertà d’impresa qualora giustificate da esigenze imperative connesse all’interesse generale, “come ad esempio la tutela dei destinatari del servizio e dell’ordine sociale, la protezione dei consumatori, la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco” (cfr. sentenza 24 gennaio 2013, nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11, e sentenza 19 luglio 2012, nelle cause riunite C-213/11, C-214/11 e C-217/11), “con conseguente legittima introduzione, da parte degli Stati membri (e delle loro articolazioni ordinamentali), di restrizioni all’apertura di locali adibiti al gioco, a tutela della salute di determinate categorie di persone maggiormente vulnerabili in funzione della prevenzione della dipendenza dal gioco (interesse fondamentale, salvaguardato dallo stesso Trattato CE)” (nello stesso senso, Cons. St., sez. VI, 11 settembre 2013, n. 4498)>>.
V.6. Con il sesto motivo di ricorso la società ricorrente lamenta la violazione di legge e l’eccesso di potere. Deduce, in particolare, che nella denegata ipotesi in cui si dovesse ritenere valido ed efficace il Regolamento adottato dal Comune di Napoli con la delibera del C.C. n. 74/2015, con conseguente valida previsione da parte del Comune dei citati “Nuovi allegati obbligatori” da allegare alla SCIA, si dovrebbe però considerare che, nel caso di specie, troverebbe applicazione l’art. 25 del “Regolamento Sale da Gioco e Giochi Leciti”, contenente le “Disposizioni finali e transitorie”.
Ora, in base a tale norma “le prescrizioni relative alla sola localizzazione e distanze, di cui all’art. 7 …, per gli esercizi già autorizzati … entrano in vigore decorsi 5 anni”.
Orbene, alla data di entrata in vigore del regolamento de quo, ossia al 4 gennaio 2016 (giorno della pubblicazione della delibera comunale sull’albo pretorio on line):
- a) l’impresa individuale del Sig. Barbato era già stata autorizzata all’esercizio dell’attività di raccolta e commercializzazione di gioco pubblico per conto del concessionario Romar S.r.l., in virtù di titolo autorizzatorio n. 2015/S15899/Giochi/sco, datato 4.12.2015, in relazione al diritto n. 7668, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di accordo sottoscritto con Romar S.r.l. in data 7.12.2015 riferito al negozio sito in Napoli, Via Nuovapoggioreale n. 9;
- b) già in data 3.02.2016, la Questura aveva rilasciato l’autorizzazione ex art. 88 TULPS in favore dell’attuale ricorrente.
Conseguentemente, gli allegati ritenuti necessari dal Comune ai fini della ricevibilità della SCIA, ed in particolare, la “Relazione Tecnica di Asseverazione Dichiarazione obbligatoria integrativa (Reg. Sale Giochi Delibera C.C. N. 74 DEL 31/12/2015)” che riguarda proprio l’aspetto della localizzazione e delle distanze, e “Dichiarazione obbligatoria integrativa a firma del soggetto richiedente”, che, fa riferimento al Regolamento nel suo complesso, non dovevano essere prodotte.
V.6.1. La censura è priva di pregio.
V.6.2. Ed invero, in merito alla dedotta applicabilità, al caso di specie, dell’art.25 del Regolamento in questione, si rileva che il ricorrente non rientra nelle previsioni del citato articolo in quanto questo si riferisce a soggetti titolari di autorizzazione rilasciata dal Comune e non di certo ai titolari di autorizzazione rilasciata dalla Questura o da altri enti.
Non appare inoltre ultroneo sottolineare che l’autorizzazione ex art. 88 TULPS sia stata rilasciata, per stessa ammissione di parte ricorrente, il 3.02.2016, ovvero in data successiva a quella dell’entrata in vigore del contestato regolamento, il 4.01.2016, sicché parte ricorrente non può ascriversi, contrariamente a quanto asserito, alla categoria degli esercizi già autorizzati.
- In conclusione, il ricorso è infondato e va quindi respinto.
VI.1. Quanto alle deduzioni con cui la ricorrente sostiene nelle memorie finali che la L.R. n. 2 del 2020 confermerebbe la fondatezza delle proprie tesi (contenendo disposizioni differenti e reputate maggiormente favorevoli, quanto a distanze ed orari), va ribadito che dalle nuove previsioni non deriva l’illegittimità del Regolamento impugnato, il quale va esclusivamente valutato sulla base dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della sua emanazione e considerando le ragioni che ne hanno dettato l’adozione.
VII. Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la società ricorrente alla rifusione, in favore dell’Amministrazione comunale resistente, delle spese di giudizio che liquida in € 2.000,00, oltre C.P.A. ed I.V.A..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere
Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Gabriella Caprini | Anna Pappalardo | |
IL SEGRETARIO