TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III, 10 NOVEMBRE 2017, N. 5307
Nullità degli atti di acquisizione dell’Ente Parco- Difetto di giurisdizione del G.A sulle ingiunzioni di indennità per occupazione sine titulo. Artt. 31 D.P.R n.380/2001; 21 septies L.n.241/1990; 7 c.p.a.
Il potere di acquisizione gratuita (anche in favore di terzo) è da ricondurre nell’alveo dell’art. 31 D.P.R. 380/2001, con la conseguente competenza esclusiva del Comune, salvo la prevista possibilità di destinazione in favore del terzo.
In difetto di specifica censura in ordine alla competenza a dichiarare l’acquisizione gratuita, va rilevata d’ufficio la nullità del provvedimento impugnato per difetto assoluto di attribuzione, ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, sussistendo in capo all’Ente Parco carenza di potere in astratto all’adozione di atti di acquisizione al proprio patrimonio.
Ove non sia configurabile l’esercizio del potere amministrativo (di cui l’Ente è privo), la controversia non può essere devoluta al G.A. adito, ex art. 7 c.p.a., e le situazioni giuridiche soggettive incise sono suscettibili di tutela innanzi alla giurisdizione ordinaria.
Massima a cura dell’avv. Vittoria Chiacchio.
05307/2017 REG.PROV.COLL.
03011/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3011 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
… , rappresentato e difeso dall’Avv…., presso il quale elettivamente domicilia in Napoli, alla Via… ;
contro
Ente Parco del…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Napoli, Via Diaz, 11;
per l’annullamento
– quanto al ricorso introduttivo:
– della determinazione dirigenziale n. 119 del 24.3.2016 del Direttore dell’ente Parco di accertamento di inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 61 del 12.1011 e dichiarazione di acquisizione gratuita al patrimonio dell’Ente Parco Nazionale del …. dei fabbricati e delle relative aree di sedime, nonché dell’ulteriore Area necessaria secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche , alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, con l’avvertenza che l’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la superficie abusivamente costruita;
– di ogni altro atto propedeutico, connesso e consequenziale;
– quanto ai motivi aggiunti, notificati il 28.10.2016 e depositati il 25.11.2016:
1 – del verbale del 7.9.2017 del Corpo Forestale dello stato, Comando Stazione di …, di accertamento di inottemperanza all’Ordinanza n. 61 del 12.10.2011 dell’ente Parco Nazionale del …;
2 – della sanzione pecuniaria n. 50/16 del 7.9.2016 del Corpo Forestale dello Stato Comando Stazione Forestale di…, irrogata per inottemperanza all’Ordinanza n.61 del 12.10.2011 dell’ente Parco Nazionale del …;
3 – della richiesta dell’ente Parco Nazionale del … di pagamento di indennità per occupazione senza titolo di immobile abusivo, notificata il 7.9.2016;
4 – determinazione dirigenziale n. 119 del 24.3.2016 del Direttore dell’ente Parco con cui veniva dichiarata l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 61 del 12.10.11 e conseguente dichiarazione di acquisizione gratuita al patrimonio dell’ente dei fabbricati e delle relative aree di sedime, nonché dell’ulteriore area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe.
Visti il ricorso, i relativi allegati ed i motivi aggiunti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Nazionale del …;
Viste le memorie difensive delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista l’ordinanza n. 2149 del 22 dicembre 2016 di questa Sezione;
Uditi – relatore alla pubblica udienza del 31 ottobre 2017 il dott. Vincenzo Cernese – i difensori delle parti, come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato il 15.6.2016 e depositato il giorno 28 successivo ….- nella dedotta qualità di proprietario di un appezzamento di terreno in…, alla Via…., contrada…., identificato in catasto terreni al foglio 3 mappale 83, 158, 233 – impugnava, innanzi a questo Tribunale, la determinazione dirigenziale n. 119 del 24.3.2016 in epigrafe del Direttore dell’Ente Parco, richiamate le ordinanze n. 62 del 23.11.11 e n. 61 del 12.10.11, rispettivamente emessa dal Comune di … ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/01 e dall’Ente Parco Nazionale del …, ai sensi dell’art. 29, co. 1, della legge 394/91 (con le quali veniva ingiunta ad … la demolizione, di fatto, delle medesime opere edilizie abusive indicate nelle citate ordinanze entro il termine di 90 giorni dalla notificazione di ciascuna delle due ordinanze), si accertava l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 61 del 12.10.2011, con dichiarazione di acquisizione gratuita al patrimonio dell’Ente Parco Nazionale del … dei fabbricati e delle relative aree di sedime, nonché dell’ulteriore Area necessaria secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche , alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, con l’avvertenza che l’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la superficie abusivamente costruita.
E’ subito a dire che in relazione alle opere abusive sanzionate con le suddette ordinanze, si specifica, nell’ordinanza comunale n. 62/2011 suddetta che trattasi di opere eseguite alla Via…, contrada ….identificate al foglio 3 mappale n. 83, 158 e 233 del Comune di ….(NA), mentre nell’ordinanza n. 61/2011 dell’Ente Parco, che trattasi di opere realizzate nel perimetro dell’Ente Parco Nazionale del …, catastalmente identificate al “Foglio n. 03 Particella n. 221”.
Inoltre, nell’impugnata ordinanza non si manca di considerare che: “l’ingiustificata inottemperanza all’ordine di demolizione di un manufatto abusivo comporta l’automatica acquisizione al patrimonio disponibile dell’Ente Parco, per cui l’effetto ablatorio con acquisizione gratuita al patrimonio dell’Ente si verifica ope legis, atteso che la notifica dell’accertamento formale dell’inottemperanza si configura solo quale titolo necessario per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari”.
All’uopo parte ricorrente (alla stregua di quanto illustrato nella prima censura), riferisce che:
– l’Ente Parco adottava l’ordinanza n. 61 del 12.10.11 con cui ordinava la demolizione delle opere abusive insistenti su un fondo “catastalmente individuato al Foglio n. 03 Particella n. 221”;
– dopo che il ricorso proposto innanzi al T.A.R. Campania avverso la predetta ordinanza veniva dichiarato estinto con decreto decisorio n. 7264/2013, con la impugnata determina dirigenziale n. 119/2016, l’Ente Parco, accertato che non era stata data esecuzione all’ordinanza n. 62 del 23.11.2011, adottata dal Comune di … ed alla propria ingiunzione di demolizione n. 61 del 12.10.11, relativamente “alle opere abusive eseguite in via… , Contrada…., foglio 3 mappale n. 83, 158 e 233 del Comune di Terzigno (NA)” dichiarava “l’acquisizione gratuita al patrimonio dell’Ente Parco Nazionale del … dei fabbricati e delle relative aree di sedime come individuati nell’ordinanza comunale n. 62 del 23.11.11, nonché dell’ulteriore area (……….);
– l’area di sedime del fabbricato, veniva individuata nel provvedimento demolitorio dell’Ente Parco al foglio 3, particella 221, mentre nella dichiarazione di acquisizione, veniva individuata, con riferimento (non al proprio provvedimento, ma) al provvedimento del Comune al foglio 3 mappale n. 83, 158 e 233;
– ad avviso del ricorrente la spiegazione dello scambio delle particelle catastali fra le due ordinanze era ravvisabile nella circostanza che l’individuazione dell’area di sedime delle opere ritenute abusive, nell’ordinanza dell’Ente Parco n. 61/2011 risulta errata, atteso che, mentre le particelle nn. 83, 158, 233 del foglio 3, come risulta dalla visure storiche per immobile, sono di proprietà del ricorrente, la particella n. 221 oggetto della suddetta ordinanza è di proprietà aliena, come risulta sempre dalla visura storica per immobile; peraltro, non si tratta neppure di particelle contigue come risulta dall’estratto di mappa depositato;
– né a supplire alla rilevata erroneità era sufficiente far riferimento al provvedimento comunale in quanto il provvedimento dell’ente Parco, seppure fondato sull’ordinanza comunale, è un provvedimento autonomo che deve contenere gli esatti dati catastali ai fini della trascrizione.
Con l’ordinanza in epigrafe questa Sezione riservava positiva valutazione all’istanza cautelare.
Alla pubblica udienza del 31 ottobre 2017 il ricorso, unitamente ai motivi aggiunti, era ritenuto in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente, il Presidente dà avviso alle parti, nel processo verbale di udienza, ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a., il collegio valuterà profili di inammissibilità o di difetto di giurisdizione in relazione all’eventuale nullità del provvedimento impugnato.
Ciò posto, si osserva che, come già rilevato nella giurisprudenza di questa Sezione (cfr. la sentenza del 15/7/2016 n. 3549), l’inottemperanza all’ordine di demolizione determina automaticamente l’effetto acquisitivo dell’opera abusiva e dell’area di sedime (nonché, ove previsto, dell’ulteriore area necessaria alla realizzazione di opere analoghe secondo lo strumento urbanistico); ciò nonostante è necessario un atto amministrativo di natura autoritativa il quale, sia pure avente carattere dichiarativo, rappresenta l’accertamento ricognitivo della consistenza immobiliare oggetto di trasferimento, nonché del soggetto inciso e dell’amministrazione beneficiaria, e costituisce titolo occorrente per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari del trasferimento dell’immobile.
Occorre, quindi, distinguere tra l’effetto ablativo, che si verifica automaticamente ope legis allorché vengano in essere i presupposti di fatto e di diritto previsti dalla legge (l’art. 31 del DPR n. 380/2001), ed il potere di dichiarare l’avvenuta acquisizione al fine di conseguire unilateralmente (anche contro l’opposizione del destinatario, e quindi in sede di autotutela) l’immissione nel possesso dell’amministrazione avente diritto e della relativa trascrizione nei registri immobiliari; infatti la giurisprudenza postula in materia la necessità di procedimento amministrativo finalizzato alla concreta applicazione della sanzione ex lege (cfr. Cass. pen. sez. III, 17/11/2009, n. 2912 e Cons. St., sez. IV, 14/4/2015, n. 1884).
Per l’individuazione dell’autorità titolare di tale potere, questa Sezione ha recentemente affermato che l’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, applicato dall’Ente Parco Nazionale del …, delinea un modello sanzionatorio che prevede l’acquisizione in caso di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione ivi disciplinata precedentemente disposta dal Comune, con esclusione di sanzioni demolitive ordinate da diverse autorità con poteri autonomi in base ad altre disposizioni, mentre l’art. 29 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 attribuisce all’organismo di gestione dell’area naturale protetta il potere di ingiungere la demolizione e la riduzione in pristino dello stato dei luoghi, stabilendo in caso di inosservanza l’esecuzione in danno degli obbligati ma non l’ulteriore sanzione dell’acquisizione al patrimonio dell’Ente (cfr. la sentenza del 24/5/2017 n. 2742).
Giova altresì soggiungere che, per il carattere sia sanzionatorio che di autotutela dei poteri previsti dalla legge in materia, la normativa risulta soggetta a canoni ermeneutici rispettosi del principio di legalità.
Ne discende che (come affermato nella sentenza citata, le cui statuizioni il Collegio intende ribadire e riproporre in funzione motivazionale della presente pronuncia):
a) “il potere di acquisizione gratuita (anche in favore di terzo, nella specie: Ente Parco) è da ricondurre nell’alveo del citato articolo 31 ed esso non può che essere attribuito al Comune con la prevista possibilità di destinazione in favore dell’Ente Parco”;
b) esso “passa necessariamente (e non solo ai fini dell’immissione in possesso e della trascrizione), per il tramite di un formale atto in funzione di mero accertamento dell’inottemperanza che, però, non può che essere pur esso di competenza comunale e ciò anche e specie allorquando – come nella specie – l’acquisizione venga destinata in favore di soggetto diverso”;
c) “l’art. 2, co. 1, della legge n. 426 del 1998 (cfr. anche art. 1, co. 1104, della legge n. 296 del 2006) incide unicamente sul soggetto che è destinatario dell’acquisizione, ma non deroga né modifica l’art. 31 del DPR 380 nella parte in cui vengono per il resto disciplinati il potere ed il procedimento per la relativa declaratoria”.
Nel caso in esame, in difetto di specifica censura in ordine alla competenza a dichiarare l’acquisizione gratuita, va rilevata d’ufficio incidenter tantum la nullità del provvedimento impugnato per difetto assoluto di attribuzione ex art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, sussistendo in capo all’Ente Parco Nazionale del … carenza di potere in astratto all’adozione di atti di acquisizione al proprio patrimonio (cfr. Cons. Stato, sez. V, 4/5/2017 n. 2028, per cui la nullità ricorre nell’ipotesi in cui “il vizio da cui l’atto amministrativo è affetto assume connotati di gravità ed evidenza tali da impedirne la qualificazione come manifestazione di potere amministrativo, sia pure eventualmente illegittima”).
Invero, non è configurabile nella specie l’esercizio del potere amministrativo (di cui l’Ente è privo), cosicché la controversia non può essere devoluta al G.A. adito, ex art. 7 c.p.a., e le situazioni giuridiche soggettive incise sono suscettibili di tutela innanzi alla giurisdizione ordinaria (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8/3/2010 n. 1331: << L’atto nullo, infatti, non produce alcun effetto degradatorio delle posizioni soggettive di cui si assume la lesione, e se dalla esecuzione del provvedimento sono derivati effetti pregiudizievoli, gli stessi vanno considerati come violazioni di diritti soggettivi la cui tutela appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario >> (conf., TAR Lazio, sez. I-quater, 13/10/2016 n. 10239; TAR Sicilia, sez. II, 12/2/2016 n. 420).
Orbene, per effetto della rilevata nullità dell’atto impugnato, consegue l’inammissibilità del ricorso avverso il provvedimento di acquisizione ed il susseguente sgombero, affetto a sua volta dallo stesso vizio dell’atto presupposto (dichiarativo dell’acquisizione e comportante appunto l’immissione nel possesso); occorre infatti precisare che:
a) la declaratoria di inammissibilità rende inoperante il meccanismo della translatio judicii, codificato all’art. 11 c.p.a., il quale presuppone che vi sia una domanda (che nella specie il ricorrente non ha formulato) la cui cognizione è trasferita ad altro Giudice fornito di giurisdizione;
b) in mancanza della formale deduzione di tale aspetto, il G.A. adito, che rilevi d’ufficio incidenter tantum la nullità del provvedimento (per difetto del potere amministrativo, con riferimento all’art. 7 c.p.a.), deve limitarsi a ravvisare la sussistenza delle condizioni ostative per una pronuncia nel merito (art. 35, primo comma, lett. b), c.p.a.), in quanto il ricorrente non ha interesse ad una pronuncia sui vizi dedotti con il ricorso in esame contro un atto nullo, rispetto al quale l’interessato ha invece l’onere di esperire davanti al giudice ordinario le azioni previste dall’ordinamento a tutela del proprio diritto.
In definitiva, alla stregua delle motivazioni che precedono, il ricorso introduttivo avverso il provvedimento di acquisizione va dichiarato inammissibile.
Passando alla disamina del motivi aggiunti, per loro tramite sono stati impugnati:
1 – il verbale del 7.9.2017 del Corpo Forestale dello Stato, Comando Stazione di…., di accertamento di inottemperanza all’Ordinanza n. 61 del 12.10.2011 dell’ente Parco Nazionale del…;
2 – la sanzione pecuniaria n. 50/16 del 7.9.2016 del Corpo Forestale dello Stato Comando Stazione Forestale di …, irrogata per inottemperanza all’Ordinanza n.61 del 12.10.2011 dell’ente Parco Nazionale del …;
3 – la richiesta dell’ente Parco Nazionale del … di pagamento di indennità per occupazione senza titolo di immobile abusivo, notificata il 7.9.2016;
Preliminarmente l’impugnativa del verbale del 7.9.2017 del Corpo Forestale dello Stato, di accertamento di inottemperanza all’Ordinanza n. 61 del 12.10.2011 dell’ente Parco Nazionale del … è inammissibile per carenza d’interesse.
Secondo pacifica giurisprudenza: << il ricorso proposto contro il solo verbale redatto dai vigili urbani è inammissibile, in quanto avente ad oggetto un atto endoprocedimentale ad efficacia meramente dichiarativa delle operazioni effettuate dalla polizia municipale alla quale non è attribuita la competenza all’adozione di atti di amministrazione attiva, allo scopo occorrendo un formale atto di accertamento della competente autorità amministrativa >> (ex multis: T.A.R, Lombardia, Brescia, sez. II, 8.1.2011, n. 25); ed, ancora: << il verbale di accertamento di infrazione redatto dal Corpo di Polizia Municipale non è direttamente impugnabile, trattandosi di atto a carattere endoprocedimentale, inidoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del privato, la quale viene incisa solo a seguito e per l’effetto dell’emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall’ordinanza, unico atto contro cui è possibile proporre impugnazione >> (T.A.R. Trentino Aldo Adige, Trento, 10.12.2007, n. 183).
Nella fattispecie, preso atto che le conseguenze dell’atto di accertamento dell’inottemperanza sono sempre e soltanto quelle previste dalla legge in funzione della prosecuzione del procedimento repressivo dell’abuso, con l’eventuale irrogazione di ulteriori sanzioni (pecuniarie o confiscatorie), i motivi aggiunti sono inammissibili per carenza di interesse, in quanto – come peraltro ammesso anche da parte ricorrente – prodotti avverso un verbale di accertamento di ottemperanza che, in quanto atto endoprocedimentale, non è suscettibile di autonoma impugnazione (cfr. T.A.R. Campania, sez. III, 15.1.2013, n. 28).
Relativamente alla sanzione pecuniaria n. 50/16 del 7.9.2016 del Corpo Forestale dello Stato Comando Stazione Forestale di … , irrogata per inottemperanza all’Ordinanza n.61 del 12.10.2011 dell’ente Parco Nazionale del …, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo spettando la cognizione in materia al giudice ordinario ai sensi della legge n. 689 del 1981 (cfr. Cass., ss.uu., 6/3/2009, n. 5455).
Con riferimento alla la richiesta dell’ente Parco Nazionale del …di pagamento di indennità per occupazione senza titolo di immobile abusivo, va dichiarato il difetto di giurisdizione relativamente alla domanda proposta dal ricorrenti con cui è contestata l’indennità di occupazione sine titulo richiesta con l’impugnata ingiunzione con decorrenza dalla scadenza del termine per ottemperare, e che produce l’effetto dell’acquisizione al patrimonio pubblico.
Sul punto, è da rilevare che la controversia in esame non rientra nei casi devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, essendo in particolare da escludere che l’oggetto del contendere rientri tra quelle previste dall’art. 133, co. 1, lett. f), c.p.a. riguardanti “gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni … del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”. Peraltro, secondo gli ordinari criteri di riparto della giurisdizione in base alla natura della posizione giuridica soggettiva di cui è lamentata la lesione, la contestata indennità di occupazione sine titulo richiesta con l’impugnata ingiunzione riguarda una pretesa patrimoniale attinente a posizioni di diritto e di obbligo delle parti, e non a posizioni aventi la consistenza di interesse legittimo (cfr. sentenza della Sez. VIII di questo Tribunale del 29/3/2017 n. 1715, con ulteriori richiami e Sez. III, n. 3703 dell’11/07/2017).
In definitiva, per le considerazioni che precedono, il ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a..
Per la novità della questione, si ravvisano eccezionali ragioni per disporre la integrale compensazione fra le parti delle spese processuali, restando a carico del ricorrente il contributo unificato versato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 3011/2016 R.G.), come integrato da motivi aggiunti, proposto da Ambrosio Maurizio, così dispone:
a) dichiara inammissibile il ricorso introduttivo;
b) dichiara i motivi aggiunti, in parte, relativamente alla impugnativa del verbale del 7.9.2016, inammissibili, e per la restante parte, relativamente alla irrogata sanzione pecuniaria n. 50/16 del 7.9.2016 nonché alla richiesta di pagamento dell’indennità di occupazione sine titulo, ancora inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario;
c) compensa fra le parti le spese, le competenze e gli onorari di giudizio, restando a carico del ricorrente il contributo unificato versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 31 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Donadono, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore
Gianmario Palliggiano, Consigliere
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Vincenzo Cernese | Fabio Donadono | |