TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. VI – sentenza 20 Luglio 2018, n. 4863

ACCESSO AGLI ATTI – ISTANZA DI ACCESSO AVANZATA DA UN SOCIO DI UNA SOCIETÀ PER PRENDERE VISIONE ED ESTRARRE COPIA DELLA CORRISPONDENZA E DEGLI ATTI AGGIUNTIVI E/O MODIFICATIVI DI UNA TRANSAZIONE INTERCORSA TRA LA SOCIETÀ ED UN’AMMINISTRAZIONE CHE HA AVUTO AD OGGETTO ANCHE BENI IMMOBILI DI PROPRIETÀ DELL’ISTANTE – AMMISSIBILITÀ

In materia di accesso agli atti, la titolarità in capo all’istante di beni immobili oggetto di una transazione intercorsa tra una società di cui l’istante è socio ed un’amministrazione e la qualità di socio di una delle società firmatarie dell’atto stesso rilevano ai fini della considerazione di un interesse diretto, concreto e attuale all’istanza di accesso agli atti avente ad oggetto la corrispondenza e/o gli atti aggiuntivi o modificativi che hanno riguardato la transazione

La legittimazione all’accesso deve essere riconosciuto ogniqualvolta gli atti e documenti nella disponibilità dell’amministrazione contengono notizie e dati che attengono alla situazione giuridica tutelata, o che con essa interferiscono in quanto la compromettono.

Ai fini della ostensibilità di atti e documenti che sono nella disponibilità di un’amministrazione occorre che quest’ultima verifichi l’esistenza di un collegamento della situazione giuridica da tutelare con il documento del quale è richiesta l’ostensione e tale verifica si sostanzia in un giudizio estrinseco sull’esistenza di un legittimo e differenziato bisogno di conoscenza in capo all’istante.

Sussiste un interesse differenziato e qualificato, oltre che personale e concreto, in capo al titolare di beni immobili oggetto di una transazione intercorsa tra una società di cui l’istante è socio ed un’amministrazione, quando l’istanza mira alla conoscenza di documenti che attengono ad aspetti direttamente impattanti sulla modalità di gestione dei beni demaniali e di composizione delle relative controversie con soggetti terzi, anche con effetti traslativi e che hanno interessato l’istante nella sua qualità di titolare di parte dei beni che hanno costituito oggetto della transazione

L’amministrazione non può legittimamente assumere a fondamento del diniego di accesso agli atti la mancanza di consenso da parte dei soggetti controinteressati atteso che la materia di accesso agli atti non consente ai controinteressati di essere arbitri assoluti delle richieste di accesso, ma rimette sempre all’amministrazione destinataria dell’istanza il potere di valutare la fondatezza delle richiesta anche in contrasto con l’opposizione eventualmente manifestata dai controinteressati

Massima a cura dell’avv. Achille Buffardi e dell’avv. Marco Bergamo

04863/2018 REG.PROV.COLL.

01130/2018 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1130 del 2018, proposto da
…….., rappresentato e difeso dall’avvocato …….., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio …….. in Napoli, via ……..;

contro

Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliata ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11;

nei confronti

…….. in persona del Legale Rapp.Te pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …….., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, viale …….. n. ……..;
…….., …….., …….. non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento di diniego del 26.01.2018 prot. n. 2018/1496/DRCAM, comunicato a mezzo e- mail in data 29 gennaio 2018, reso all’esito della decisione del 19.12.2017 della Commissione per l’accesso ex art.25, L. 241/1990, e del provvedimento di diniego parziale dell’11.09.2017 prot. n. 2017/12013/DRCAM, reso nell’ambito del procedimento innanzi alla Commissione per l’accesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Campania e di …….. in persona del Legale Rapp.Te pro tempore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 il dott. Carlo Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Premette in fatto la ricorrente di essere stata socia della società ……… (oggi ……..) amministrata da suo padre …….., società che è stata coinvolta insieme alla …….., gestita da sua madre …….., alla …….., amministrata dai suoi prossimi congiunti ed alla ………, in un lungo contenzioso con l’Agenzia del demanio circa la proprietà di un vasto compendio immobiliare nel Comune di …….., dove la società ……… occupava un’ampia zona di terreno intestata al demanio marittimo e forestale, costruiva edifici ad uso civili, ceduti a terzi dietro corrispettivo e trasferiva alcuni terreni alle società precedentemente citate.

Con l’Atto di transazione e permuta del 06/07/2005 rep. 427/2005 l’Agenzia del demanio cedeva in permuta alle parti private alcune aree, su molte delle quali risultavano realizzate costruzioni. Veniva altresì stabilita la consegna, entro ventiquattro mesi dalla data di esecutività dell’ atto, dei fabbricati e dei terreni di pertinenza riconosciuti in piena proprietà allo Stato e di quelli ad Esso attribuiti in via transattiva o trasferiti in permuta.

Espone ancora la ricorrente di aver rinunciato, tramite una “dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà” allegata al medesimo Atto di transazione e permuta, ai diritti di proprietà su una villa edificata sul lotto di terreno individuato con il n. 301.

La ricorrente, pertanto, dichiara di aver preso parte a tale atto, avendo ceduto detto cespite al Demanio, di essere proprietaria di altri cespiti, siti in …….., facenti parte del compendio oggetto dell’atto di transazione e permuta (in ……..) e di essere in trattativa commerciale per l’acquisto di altri beni presenti nel compendio.

Con istanza di accesso agli atti prot. n. 1110 del 31.01.2017, la ricorrente chiedeva all’Agenzia copia della corrispondenza e/o atti aggiuntivi modificativi dalla data del 6.7.2005 aventi ad oggetto atto di transazione e permuta del 06.7.2005 rep. 427/05.

Essendo proprietaria di beni immobili ricadenti nel compendio oggetto dell’atto, l’istanza era finalizzata a verificare l’eventuale modifica delle condizioni e dei patti contenuti nell’atto di transazione e permuta rep. n. 427/05 potenzialmente pregiudizievoli.

Con nota dell’1.03.2017 prot. n. 2017/2770/DRCAM, l’Agenzia del Demanio ha esposto l’inesistenza di atti novativi e/o modificativi con le medesime formalità dell’atto di transazione e permuta.

In seguito ad ulteriori precisazioni della ricorrente circa l’attuale titolarità di specifici beni immobili oggetto dell’atto di transazione e permuta (con “riscontro a comunicazione” del 14.03.2017, istanza del 5.06.2017, trasmessa a mezzo fax il 14.06.2017 ) e risposte dell’Agenzia (con nota 31.03.2017 prot. n. 2017/4449/DRCAM e nota del 14.07.2017 prot. n. 2017/9804/DRCAM), parte attorea ha proposto ricorso alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi avverso il provvedimento prot. n. 2017/9804/DRCAM, con il quale l’Agenzia denegava il domandato accesso, rappresentando che l’interesse ad essa sotteso “non risultava esplicitato così come richiesto ai sensi della legge 241/90”.

La Commissione per l’accesso domandava con provvedimento del 18.10.2017 alla ricorrente di indicare specificamente gli atti per i quali permanesse un interesse all’accesso e alla decisione del ricorso, alla luce dell’accoglimento parziale, avvenuto con provvedimento dell’11.09.2017, prot. n. 2017/12103/DRCAM, per mezzo del quale il Demanio produceva “dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà” allegato all’atto di permuta alla lettera D, e rigettava, per la restante parte, l’istanza di accesso, non ravvisando alcun collegamento tra i documenti richiesti e l’interesse rappresentato.

In seguito ad una nota di chiarimenti presentata dalla ricorrente il 17.11.2017, con cui si confermava l’ interesse ad accedere a tutti gli atti e i documenti in relazione ai quali era stato denegato l’accesso, la Commissione con provvedimento del 19.12.2017 (DICA 0025736 P-4 del 28.12.2017)accoglieva il ricorso rilevando come l’interesse della ricorrente sussistesse “in ragione della titolarità in capo all’istante di specifici beni immobili ricadenti nell’oggetto della transazione, nonché in virtù della qualità di socia della società che ebbe a stipulare l’atto transattivo”.

In data 26.01.2018 la Direzione Regionale del Demanio emetteva provvedimento di rigetto prot. n.2018/1496/DRCAM, escludendo l’esistenza in capo all’istante di un sufficiente interesse all’accesso.

Con il ricorso in epigrafe, la ricorrente ha impugnato tale ultimo provvedimento nonché il provvedimento di diniego parziale dell’11.09.2017 prot. n. 2017/12013/DRCAM, deducendo varie censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

Si sono costituiti per resistere la Agenzia del Demanio e la ……..

Con memoria depositata in data 22 giugno 2018 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame.

Alla pubblica udienza del 4 Luglio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Nel merito il ricorso è fondato e merita accoglimento per le ragioni che seguono, non risultando condivisibili le preliminari eccezioni in rito sollevate dalla società ……..

Ed, invero, da un alto, la circostanza che parallelamente penda (e sia stato introitato a decisione nella medesima camera di consiglio) il ricorso r.g. n. 781/2018 innanzi a questo stesso Collegio tra le indicate società e Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’annullamento del provvedimento del 28/12/2017, prot. DICA 0025736 P-4.8.1.8 non preclude lo scrutinio del presente gravame, nel quale anzi si concentra l’interesse complessivo alla decisione sulla fondatezza sostanziale della contestata pretesa ostensiva.

Dall’altro lato, per un verso, risulta in atti la rituale notifica del ricorso alle società …….. e …….., non costituite (a differenza dell’ulteriore società controinteressata ……..) nel presente giudizio; per altro verso e quanto all’omessa notifica del ricorso di altri soggetti coinvolti nella citata transazione ( il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, la Regione Campania, la Provincia di Caserta, i Comuni di Castelvolturno e Villa Literno, la Presidenza del Consiglio dei ministri ed altre società), si rileva in senso contrario che tali soggetti figurano, a vario titolo, solo nella ricognizione fattuale dell’atto di transazione e permuta, ma nessuno di questi per la sottoscrizione dell’accordo medesimo, sicché non assumono veste di controinteressato in senso tecnico (del resto appare condivisibile la giurisprudenza citata dall’odierna controinteressata per cui “non può essere dichiarato inammissibile il ricorso per l’accesso agli atti della Pubblica amministrazione, per omessa notifica al controinteressato, quando la stessa Pubblica amministrazione non ha ritenuto di consentire la partecipazione di altri soggetti in sede

procedimentale, che potrebbero subire un pregiudizio dall’accoglimento della istanza di accesso e che acquisterebbero la qualifica di controinteressati nel caso di impugnazione del conseguente diniego; aggiungasi che in materia di accesso agli atti della Pubblica amministrazione, ai fini della qualifica di un soggetto come controinteressato, non basta che taluno venga chiamato in qualche modo in causa dal documento richiesto, ma occorre in capo a tale soggetto un quid pluris, vale a dire la titolarità di un diritto alla riservatezza sui dati racchiusi nello stesso documento, atteso che in materia di accesso la veste di controinteressato è una proiezione del valore della riservatezza, e non già della mera oggettiva riferibilità di un dato alla sfera di un certo soggetto”: Consiglio di Stato sez. IV 24 novembre 2017 n. 5483).

Nel merito il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.

Innanzitutto è da considerare che la titolarità in capo all’istante di specifici beni immobili ricadenti nell’oggetto della transazione e la qualità di socio di una delle società firmatarie dell’atto stesso rilevano ai fini della considerazione di un interesse diretto, concreto e attuale all’istanza di accesso agli atti amministrativi.

La ricorrente ha opportunamente spiegato come la conoscenza di eventuali modifiche, pattuizioni o inadempimenti sia indispensabile al fine di tutelare la sua posizione giuridica, in relazione agli immobili di sua titolarità nonché all’ opportunità di un investimento immobiliare. Non risulta, pertanto, condivisibile la considerazione dell’Amministrazione resistente, secondo la quale l’assetto derivante dall’atto di transazione e permuta sarebbe definitivo, risultando condizionato al puntuale ed esatto assolvimento di numerosi obblighi in capo alle parti private la cui inadempienza comporterebbe la reviviscenza della proprietà pubblica sulle aree di sedime trasferite ai privati, con conseguente possibilità di esercizio del diritto di accessione sulle costruzioni insistenti su dette aree.

E’ pertanto da escludere quanto lamentato dall’Agenzia del Demanio circa la mancata esigenza della ricorrente, a supporto dell’istanza, di evitare una lesione di interessi riguardanti beni di proprietà, in quanto l’inadempimento agli obblighi assunti con l’atto di transazione e permuta esporrebbe i beni trasferiti alle parti private all’esercizio del diritto di accessione da parte dello Stato, o comunque a pretese indennitarie o risarcitorie. Sul punto è sufficiente osservare che l’art. 22 della legge n. 241/1990 subordina l’accessibilità degli atti e documenti amministrativi alla titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso. L’interesse all’accesso è diretta espressione delle prerogative che scaturiscono dalla situazione sostanziale sottostante protetta dall’ordinamento, la quale non necessariamente deve presentarsi con la consistenza del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo: la “corrispondenza” fra accesso e situazione sostanziale rappresenta appunto la connessione, se non il rapporto di vera e propria strumentalità, fra il primo e la seconda, e si riflette nella riconoscibilità di un “collegamento” con i documenti oggetto dell’istanza di ostensione.

Sulla scorta delle coordinate disegnate dal legislatore, la giurisprudenza ritiene pacificamente che la legittimazione all’accesso debba essere riconosciuta ogniqualvolta, come nella specie, gli atti e documenti nella disponibilità dell’amministrazione contengano notizie e dati che, secondo quanto esposto dall’istante, nonché alla luce di un esame oggettivo, attengono alla situazione giuridica tutelata (ad esempio, la fondano, la integrano, la rafforzano o semplicemente la citano), o con essa interferiscono in quanto la compromettono. Del resto non può sottacersi che, pur in presenza di limiti normativi all’esercizio del diritto di accesso, ai sensi dell’art. 24 co. 7 della legge n. 241/1990 cit. questo deve comunque essere garantito laddove la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici, non emergendo come nella presenta vicenda significativi profili ostativi. La configurabilità dell’interesse all’accesso non esige, peraltro, l’esistenza di una lesione immediata e in atto della posizione soggettiva del richiedente, purché la manifestata esigenza di conoscere il contenuto degli atti posti in essere dall’amministrazione non abbia carattere meramente emulativo.

Corollario di tale affermazione è che, in termini generali, l’ostensibilità del documento non è subordinata alla pendenza di un giudizio, ovvero alla dichiarazione di volerlo proporre, né autorizza da parte dell’amministrazione valutazioni in ordine alla concreta utilità del documento rispetto alle ragioni difensive dell’istante. Questo non significa che l’amministrazione investita di un’istanza di accesso non debba compiere alcuna valutazione, ma che il controllo è limitato all’esistenza del collegamento della situazione giuridica da tutelare con il documento del quale è richiesta l’ostensione, e si sostanzia nel solo giudizio estrinseco sull’esistenza di un legittimo e differenziato bisogno di conoscenza in capo all’istante. Analogamente, il giudice è chiamato a vagliare in astratto le necessità difensive enunciate dalla parte interessata all’accesso e la pertinenza del documento, ma non può sindacare la concreta utilità della documentazione richiesta (tutti i principi dianzi riassunti costituiscono approdi assolutamente consolidati in giurisprudenza: fra le più recenti e per tutte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 settembre 2014, n. 4493; id., 26 agosto 2014, n. 4286; id., 29 gennaio 2014, n. 461; id., sez. V, 30 agosto 2013, n. 4321).

Parimenti privo di pregio si presenta il rilievo della controintessata per cui l’accesso richiesto dalla sig.ra …….. riguarderebbe rapporti privatistici che non possono in alcuna maniera né interessare, né coinvolgere la ricorrente e di conseguenza essere rilasciati dall’Agenzia del Demanio. Premesso che ciò che rileva non è il regime sostanziale del documento richiesta ma la sua preordinazione a finalità di pubblico interesse sicché pacificamente il diritto di accesso può esercitarsi anche rispetto a documenti di natura privatistica purché concernenti attività di rilevanza generale (cfr. in termini Consiglio di Stato, 17.03.2017, n. 1213), non vi è dubbio che l’istanza ostensiva miri alla conoscenza documentale di aspetti direttamente impattanti sulla modalità di gestione di beni demaniali e di composizione delle relative controversie con soggetti terzi, anche con effetti traslativi.

Sotto altro profilo deve anche escludersi che nella circostanza sia stato azionato un generico ed indistinto interesse al buon andamento dell’attività amministrativa. Se è vero che l’articolo 24, comma 3, della legge n. 241 del 1990 sancisce l’esplicita inammissibilità delle istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni, tuttavia, nel caso in esame, la ricorrente, in relazione alla sua posizione dominicale attuale e potenziale, intende soddisfare il proprio interesse conoscitivo in ordine agli atti di corredo documentale e di sviluppo procedimentale rispetto alla citata transazione alla quale ella aveva partecipato ed ai cui sviluppi risulta significativamente interessata (anche laddove, come in più punti riferito, tale transazione risulti perfettamente eseguita, definita e trascritta). Il suo interesse, pertanto, s’appalesa sufficientemente differenziato e qualificato, oltre che ”personale e concreto” in quanto ricollegabile alla persona dell’istante da uno specifico nesso, atteso che la documentazione cui si chiede di accedere è obiettivamente collegata alla complessiva posizione sostanziale posseduta dalla ricorrente ed il diniego opposto dall’Amministrazione ne impedisce ovvero ostacola il soddisfacimento.

La posizione giuridica posseduta dal ricorrente va riconosciuta, quindi, come pretesa giuridicamente tutelata ad un’informazione qualificata, a fronte del quale l’Amministrazione pone in essere un’attività materiale vincolata, essendo comprovato – per quanto sopra anticipato – che l’istanza di accesso della richiedente è sorretta da un interesse giuridicamente rilevante, così inteso come un qualsiasi interesse che sia serio, effettivo, autonomo, non emulativo, non riducibile a mera curiosità e ricollegabile all’istante, appunto, da uno specifico nesso funzionale.

Va soggiunto, che la qualificazione dell’interesse all’accesso documentale è strettamente legata alla specificità del medesimo, la quale non sussiste allorché non sia oggettivamente possibile comprendere, nemmeno nelle deduzioni del richiedente l’accesso, i vantaggi che potrebbero venire dal soddisfacimento della domanda.

Nella fattispecie, l’interessata ha progressivamente esplicitato l’utilità che intende ritrarre dalla acquisizione e conoscenza degli atti laddove negli atti di diniego tende ad emergere la posizione dell’amministrazione nel senso che sono stati definiti gli assetti proprietari delle aree ricadenti nel Comune di …….. e che sulla certezza dell’individuazione della proprietà pubblica e privata non incidono gli obblighi di adeguamento funzionale a cui la parte privata si è impegnata.

Neppure meritevole di considerazione è il rilievo ostativo secondo cui l’amministrazione possa legittimamente assumere quale fondamento del diniego di accesso agli atti la mancanza del consenso da parte dei soggetti controinteressati, atteso che la normativa in materia di accesso agli atti, lungi dal rendere i controinteressati arbitri assoluti delle richieste che li riguardino, rimette sempre all’amministrazione destinataria della richiesta di accesso il potere di valutare la fondatezza della richiesta stessa, anche in contrasto con l’opposizione eventualmente manifestata dai controinteressati (Tar Reggio Calabria, sez. I, 16 marzo 2015, n. 281).

Il ricorso deve essere, quindi, accolto con conseguente ordine all’Agenzia del demanio di esibire la documentazione richiesta con l’istanza di accesso.

Nelle peculiarità delle questioni trattate il Collegio ravvisa, tuttavia, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c., eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciandosi sul ricorso, lo accoglie e per l’effetto, annullato il provvedimento di diniego impugnato, dichiara l’obbligo dell’intimata amministrazione di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l’istanza di accesso di cui trattasi nel termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Passoni, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

Carlo Buonauro, Consigliere, Estensore

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Carlo Buonauro Paolo Passoni
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO