TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III, Sentenza 8 giugno 2016 n. 2913

Aiuti di Stato non compatibili: obbligo di notifica

In tema di agevolazioni, in base all’art. 107 dei Trattati sull’Unione europea e sul funzionamento dell’Unione europea (T.F.U.E.), gli aiuti concessi dagli Stati a determinate imprese o produzioni, che possano alterare la concorrenza, non sono compatibili con il mercato interno e vanno assoggettati all’obbligo di preventiva notifica (art. 108, comma 3).

Ai sensi del successivo art. 109, con regolamenti sono individuate le categorie di aiuti dispensate dalla procedura della preventiva notifica.

La normativa europea si pone a monte e in assoluta autonomia rispetto ai procedimenti amministrativi mediante i quali lo Stato o le sue articolazioni territoriali regolano la concessione delle agevolazioni, cosicché non può esservi commistione tra norme del Regolamento e disciplina del procedimento amministrativo.

Il termine di efficacia del Regolamento predetermina l’arco temporale entro il quale non si pone l’obbligo di notificare alla Commissione europea la concessione dell’aiuto, senza derivarne affatto che, scaduto detto termine, la procedura amministrativa nazionale si arresta e nessun aiuto può essere più concesso (tutt’al più, rivivrebbe la disciplina generale sull’obbligo della preventiva notifica).

La fissazione del termine assolve all’esigenza di assicurare la periodica rivisitazione delle scelte effettuate dal Consiglio e la modifica delle determinazioni assunte in ordine alle categorie di aiuti esentate (come avvenuto anche a seguito della scadenza del periodo di efficacia del Regolamento n. 800/2008, ad opera del Regolamento UE del 17/6/2014 n. 651).

A ciò consegue che la cessazione degli effetti del Regolamento europeo non può produrre il divieto di concessione delle agevolazioni, ingenerando piuttosto la necessità di verificare se all’attualità, in relazione alla tipologia di agevolazione concedibile, permanga tuttora l’esenzione dall’obbligo di notifica alle Istituzioni europee in base alla normativa sopravvenuta che ha sostituito il Regolamento abrogato.

Invero, i Regolamenti di cui trattasi sono connotati da una certa continuità, succedendosi l’uno all’altro e introducendo modifiche relative alle categorie di aiuti individuati, di tal che la sostituzione del Regolamento successivo al precedente non determina soluzione di continuità nel procedimento e non ne produce la fine.

N. 02913/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00171/2015 REG.RIC.

 

 

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 171 del 2015, proposto da:

…….- Società Consortile ……. a r.l., in persona del Presidente del C.d.A. dott.ssa ………. ……., e …… S.p.A., in persona del Presidente del C.d.A. sig. ………, rappresentate e difese dagli avv.ti ….., ……., con domicilio eletto presso l’avv. ….. in ………, Via ……, ……;

contro

Regione ……., in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’avv. ………, con domicilio eletto presso …… in ……., Via …….., ………..;

nei confronti di

Ministero dello …….., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Napoli, Via Diaz, 11;

Agenzia …… per ………. S.p.A. (già …………..), in persona dell’Amministratore delegato dott. ……., rappresentata e difesa dall’avv. ………., con domicilio eletto presso la stessa in …….., Via ……., …;

Provincia di …., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

Confindustria di …, in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

della nota prot. 2014.0737974 del 4/11/2014 del Direttore della Direzione Generale 02 per lo Sviluppo Economico e le Attività Produttive, Dipartimento della Programmazione e dello Sviluppo Economico della Giunta Regionale; di ogni altro atto e/o provvedimento, anche non conosciuto, preordinato, connesso, correlato e/o conseguente, che risulti lesivo dell’interesse delle ricorrenti, ivi compresi il provvedimento con cui è stata archiviata la domanda di accesso alle agevolazioni presentata dalle ricorrenti, di data e contenuto sconosciuti, e la nota prot. 2014.0076892 del 3/2/2014.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione ………, del Ministero dello …….. e dell’Agenzia ……… S.p.A.;

Viste le produzioni delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore per l’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2016 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con decreto dirigenziale n. 217 del 17/4/2008 veniva approvato l’avviso pubblico per l’accesso al regime di aiuto denominato “Contratto di Programma Regionale”, istituito con l’art. 2 della L.R. 29 novembre 2007, n. 12 recante “Incentivi alle Imprese per l’Attivazione del Piano di Azione per lo Sviluppo Economico Regionale”.

Con domanda del 31/12/2008 il Consorzio ….. chiedeva di accedere alla procedura negoziale per la concessione delle agevolazioni (stimate in € 16.140.000,00), al fine di realizzare un piano di interventi per complessivi € 39.642.000,00 (articolato in 5 interventi di carattere produttivo, 2 programmi di ricerca e sviluppo e 2 investimenti in infrastrutture di supporto e gestione di servizi comuni).

A sua volta la …. S.p.A. chiedeva di partecipare alla procedura, al fine di ottenere il finanziamento di € 4.063.500,00 per un piano di interventi per complessivi € 13.545.240,00 (articolato in 1 intervento di carattere produttivo e 1 investimento in infrastrutture di supporto e gestione di servizi comuni).

Con istanza del 31/10/2013 era chiesto che il procedimento fosse concluso, impugnando poi il silenzio serbato dalla Regione (nonché la nota del 3/2/2014 con cui quest’ultima comunicava che la proposta presentata, sessantanovesima in ordine di arrivo, aveva superato positivamente la seconda fase consistente nella preliminare istruttoria di ammissibilità del piano e sarebbe stata sottoposta a valutazione particolareggiata nel rispetto dell’ordine cronologico di presentazione di tutte le domande pervenute, concludendo che “stante la complessità dell’attività istruttoria in corso, non è dato indicare i tempi di chiusura della valutazione particolareggiata del piano complesso proposto dalla richiedente società consortile”).

Con la sentenza di questa Sezione del 30/9/2014 n. 5119 veniva accolto il ricorso, condannando la Regione a definire il procedimento, pronunciandosi conclusivamente sul progetto presentato.

2.- In dichiarata ottemperanza alla sentenza, con la nota ora impugnata del 4/11/2014 la Regione ha disposto l’archiviazione della domanda, comunicando che il procedimento di concessione delle agevolazioni era stato prorogato sino al 30/6/2014 e concluso a quella data (secondo quanto previsto dal Reg. UE n. 1224/2013), entro la quale si era addivenuti alla concessione di incentivi alla 37.esima proposta di piano, con esclusione perciò della domanda della ……… (come detto, 69.esima in ordine di arrivo).

Con il presente ricorso le Società ricorrenti espongono di essere le uniche imprese incluse nell’elenco di cui all’accordo di programma del 1° aprile 2008 (sottoscritto dalla Regione d’intesa con la Presidenza del …….., il Ministero dello ………., la Provincia di ………., l’Agenzia ………. S.p.A. e la Confindustria di ………), per l’attuazione coordinata dell’intervento di rilancio produttivo ed occupazionale dei siti industriali in crisi della provincia di …….

Tanto premesso, hanno chiesto in via principale l’ottemperanza della suddetta sentenza, denunciando la nullità della nota per violazione o elusione del giudicato, proponendo nel contempo l’azione di annullamento della medesima nota e la domanda di risarcimento del danno.

Nella diffusa esposizione in fatto è ripercorsa la cronologia dei fatti e dell’attività amministrativa che ha condotto al perfezionamento dell’accordo di programma, alla presentazione della proposta di piano e alle successive vicende, sino alla ricordata pronuncia di questa Sezione.

Con le censure articolate è dedotto che permane l’obbligo di concludere il procedimento e di procedere all’esame del progetto, contrastando la determinazione assunta dalla Regione e rilevando con ampie argomentazioni la violazione della normativa di settore e delle richiamate disposizioni costituzionali e della legge n. 241/90, nonché l’eccesso di potere sotto plurimi profili (contestando, in particolare, che il Reg. UE citato abbia comportato la cessazione del regime di aiuti).

Si sono costituiti in giudizio la Regione, il Ministero dello …….. e l’Agenzia ………..S.p.A., producendo documentazione e memorie difensive.

Il ricorso, relativamente all’azione di ottemperanza, è stato trattato all’udienza in camera di consiglio del 9 aprile 2015.

Con sentenza del 22/4/2015 n. 2260 è stata respinta la domanda, considerando che “la nota regionale del 4/11/2014 assolve alla funzione di determinare la conclusione del procedimento, di tal che non può essere tacciata di nullità per violazione o elusione del giudicato e la stessa è passibile di impugnazione per il suo contenuto provvedimentale (impugnativa difatti proposta dalle ricorrenti in via subordinata)”.

Fissata l’udienza per la trattazione dell’azione impugnatoria, le ricorrenti hanno prodotto documentazione e memorie difensive.

Anche la Regione ha depositato memoria.

All’udienza pubblica del 5 aprile 2016 il ricorso è stato assegnato in decisione.

DIRITTO

1.- In via preliminare, va esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Agenzia …….. S.p.A., fondata sulla dedotta sua estraneità alla procedura per la concessione del finanziamento regionale alle Società ricorrenti (essendo il suo coinvolgimento limitato alle domande relative alle agevolazioni statali).

L’eccezione è fondata.

La domanda delle ricorrenti attiene al Contratto di Programma Regionale ex L.R. n. 12/2007, di cui all’avviso pubblico del 17/4/2008, mentre l’intervento dell’Agenzia, in base all’art. 7 dell’accordo di programma dell’1/4/2008, riguarda gli interventi alla cui incentivazione concorre il Ministero, ai sensi della legge n. 181/89 per i nuovi investimenti industriali (anche quando cofinanziati dalla Regione).

Dovendosi escludere nella specie che ricorra tale ipotesi, va dunque ritenuto che l’Agenzia non è legittimata passiva nella presente vicenda contenziosa e, conseguentemente, ne va disposta l’estromissione dal giudizio.

2.- Si può quindi passare all’esame del ricorso.

Come innanzi detto, l’impugnata nota regionale ha disposto l’archiviazione delle domande di finanziamento delle Società ricorrenti, per l’avvenuto decorso del termine finale (30/6/2014) del periodo di applicazione del Regolamento (CE) n. 800/2008, come modificato sul punto dal Regolamento (UE) n. 1224/2013.

In particolare, la nota rileva che a quella data si era provveduto all’esame delle domande (svolto nell’ordine cronologico di arrivo) e alla concessione del finanziamento in favore della 37.esima proposta di piano, con esclusione “automatica” della richiesta delle ricorrenti (69.esima).

L’operato della Regione è contestato dalle ricorrenti, sostenendo (in sintesi) che:

– alcuna norma del procedimento amministrativo in questione ha subordinato la concessione dei finanziamenti al periodo di vigenza del Regolamento europeo (che ha previsto l’esenzione dalla preventiva notifica per determinate categorie di aiuti suscettibili di configurare aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno);

– per gli aiuti regionali la scadenza dell’esenzione dall’obbligo di notifica coincide con la data di scadenza delle carte degli aiuti a finalità regionali (nella specie, 31/12/2020, in base alla relativa proposta italiana alla Commissione europea del 23/6/2014, approvata il 16/9/2014);

– il Regolamento (CE) n. 800/2008 è stato abrogato dal Regolamento (UE) della Commissione europea del 17/6/2014 n. 651, applicabile sino al 31/12/2020 e che ha ampliato le categorie di aiuti compatibili con il mercato interno, tra cui gli aiuti a finalità regionale;

– in ogni caso è illegittima la previsione di esame delle domande in ordine cronologico di presentazione, avendo il Regolamento regionale n. 4 del 28/11/2007 identificato le priorità strategiche, mentre il disciplinare (artt. 24 e 26) ha accordato preferenza ai progetti coerenti con l’atto di indirizzo regionale (PASER – Piano di Azione per lo Sviluppo Economico Regionale), a cui si sono conformate le proposte delle ricorrenti;

– la spettanza delle agevolazioni è stata altresì prefigurata dal ricordato Accordo di programma dell’1/4/2008 e dagli atti che vi hanno fatto seguito;

– la determinazione negativa è stata adottata senza essere preceduta dal preavviso di diniego.

Il ricorso è fondato.

Sono meritevoli di accoglimento le censure con cui si fa valere che nessun automatismo correla la concessione delle agevolazioni alla scadenza del periodo di validità del Regolamento europeo.

In base all’art. 107 dei Trattati sull’Unione europea e sul funzionamento dell’Unione europea (T.F.U.E.), gli aiuti concessi dagli Stati a determinate imprese o produzioni, che possano alterare la concorrenza, non sono compatibili con il mercato interno e vanno assoggettati all’obbligo di preventiva notifica (art. 108, comma 3).

Ai sensi del successivo art. 109, con regolamenti sono individuate le categorie di aiuti dispensate dalla procedura della preventiva notifica.

La normativa europea si pone a monte e in assoluta autonomia – non potendo essere diversamente – rispetto ai procedimenti amministrativi mediante i quali lo Stato o le sue articolazioni territoriali regolano la concessione delle agevolazioni, cosicché non può esservi commistione tra norme del Regolamento e disciplina del procedimento amministrativo, nel senso che la sorte di quest’ultimo non può dirsi legata alla vigenza del Regolamento recante l’esenzione dall’obbligo di notifica.

Il termine di efficacia del Regolamento predetermina l’arco temporale entro il quale non si pone l’obbligo di notificare alla Commissione europea la concessione dell’aiuto, senza derivarne affatto che, scaduto detto termine, la procedura amministrativa nazionale si arresta e nessun aiuto può essere più concesso (tutt’al più, rivivrebbe la disciplina generale sull’obbligo della preventiva notifica).

Piuttosto, la fissazione del termine assolve a ben altra esigenza, quale quella di assicurare la periodica rivisitazione delle scelte effettuate dal Consiglio e la modifica delle determinazioni assunte in ordine alle categorie di aiuti esentate (come avvenuto anche a seguito della scadenza del periodo di efficacia del Regolamento n. 800/2008, ad opera del Regolamento UE del 17/6/2014 n. 651).

A ciò consegue che la cessazione degli effetti del Regolamento europeo non può produrre il divieto di concessione delle agevolazioni, ingenerando piuttosto la necessità di verificare se all’attualità, in relazione alla tipologia di agevolazione concedibile, permanga tuttora l’esenzione dall’obbligo di notifica alle Istituzioni europee in base alla normativa sopravvenuta che ha sostituito il Regolamento abrogato.

Invero, i Regolamenti di cui trattasi sono connotati da una certa continuità, succedendosi l’uno all’altro e introducendo modifiche relative alle categorie di aiuti individuati, di tal che la sostituzione del Regolamento successivo al precedente non determina soluzione di continuità nel procedimento e non ne produce la fine.

Ciò è palesato dallo stesso comportamento della Regione, che in occasione dell’emanazione del Regolamento n. 800/2008, preso atto della compatibilità del regime di aiuti regionali ex L.R. n. 12/2007, provvedeva ad adeguare gli atti della procedura, recependo le disposizioni contenute nel nuovo Regolamento europeo (cfr. la delibera della G.R. del 23/12/2008 n. 2064: doc. 10 della produzione di parte ricorrente allegata al ricorso).

Detto adeguamento, espressamente esplicitato con l’atto regionale citato, è del resto implicito nella successione dei Regolamenti europei, alla stregua di quanto considerato.

Dalle osservazioni che precedono discende dunque l’illegittimità della determinazione regionale impugnata, con la quale è stata ritenuta esaurita la procedura per effetto della scadenza del periodo di vigenza del Regolamento (CE) n. 800/2008.

Pertanto, va annullata l’impugnata nota dirigenziale prot. 2014.0737974 del 4/11/2014, conseguendone la sussistenza dell’obbligo della Regione di rideterminarsi.

3.- La domanda risarcitoria va respinta, stante la necessità che la Regione si determini sulle istanze e non essendo configurabile, prima di allora, un pregiudizio commisurato, come da prospettazione delle ricorrenti, all’intero finanziamento non concesso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14/2/2012 n. 733: “La domanda risarcitoria deve essere, allo stato, respinta. L’annullamento di un atto dal quale consegue una riedizione del potere amministrativo, per vizi che non comportano un giudizio definitivo in ordine alla spettanza o meno del bene da conseguire, ha come conseguenza che la domanda di risarcimento del danno causato da detto illegittimo provvedimento non può essere accolta, ove, come nel caso in esame, persistano in capo alla p.a. significativi spazi di discrezionalità amministrativa, in sede di possibile riesercizio del potere, e la parte istante non si sia limitata a chiedere il mero danno subito per effetto di un’illegittimità procedimentale sintomatica di una modalità comportamentale non improntata alla regola della correttezza, ma abbia richiesto l’intero pregiudizio derivante dal mancato conseguimento del bene della vita, costituito dalla richiesta pretensiva”).

Parimenti non può trovare ingresso la domanda risarcitoria per il ritardo nella definizione del procedimento, che presuppone anche in tal caso il giudizio sulla spettanza del bene (trattandosi pur sempre della mancanza delle somme richieste, in sostituzione delle quali la BST adduce di aver fatto ricorso all’indebitamento bancario per far fronte agli investimenti avviati), essendo altresì indimostrato che il pregiudizio sia ascrivibile interamente al denunciato ritardo.

4.- Conclusivamente, previa estromissione dal giudizio dell’Agenzia ……….S.p.A., va accolta la domanda impugnatoria ed annullata la nota dirigenziale prot. 2014.0737974 del 4/11/2014, con gli effetti chiariti in motivazione, mentre va respinta la domanda risarcitoria.

Le spese, determinate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti della Regione Campania che ha adottato il provvedimento impugnato; sussistono eccezionali ragioni per disporne la compensazione per l’intero nei confronti dell’Agenzia ……S.p.A. (avuto riguardo alla complessità della vicenda), nonché del Ministero dello ………..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) estromette dal giudizio l’Agenzia ……….. S.p.A.;

b) accoglie la domanda impugnatoria e, per l’effetto, annulla la nota dirigenziale prot. 2014.0737974 del 4/11/2014, come chiarito in motivazione;

c) respinge la domanda risarcitoria;

d) condanna la Regione ………, in persona del legale rappresentante p.t., al pagamento in favore di ciascuna delle Società ricorrenti, degli onorari e delle spese di giudizio nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), e quindi complessivamente € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, nonché al rimborso del contributo unificato versato; compensa interamente le spese processuali nei confronti dell’Agenzia ……… S.p.A. e del Ministero dello …………

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2016 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente

Alfonso Graziano, Consigliere

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/06/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)