TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III – sentenza 27 ottobre 2017, N. 5043
Atti autorizzativi – Licenze – Attività alberghiera – Revoca – Motivazione – Abusi edilizi non sanati – Legittimità – Sussiste
Atti Autorizzativi – Licenze – Risarcimento danni derivanti dalla revoca della licenza alberghiera – Giurisdizione del G.A. – Sussiste
Attività edilizia – Titoli Abilitativi – D.I.A. – Presupposti di efficacia – Veridicità delle dichiarazioni – Autoresponsabilità del privato
È legittima la revoca delle licenze di esercizio dell’attività alberghiera motivata sulla base dell’accertata presenza di abusi edilizi per i quali è stata respinta la richiesta di condono, ovvero l’istanza di accertamento di conformità edilizia, o ancora sia accertata la realizzazione di opere eseguite sulla base di D.I.A., poi annullate dal Comune. L’attività alberghiera, infatti, come ogni attività commerciale, non può essere esercitata o proseguita in presenza di acclarate difformità urbanistiche. Laddove l’attività sia stata intrapresa sulla base di un titolo idoneo, precedentemente rilasciato, occorre che venga applicata la sanzione edilizia, la cui obbligatoria esecuzione rende incompatibile la continuazione dell’attività alberghiera e, in generale, l’utilizzo delle opere abusive (1).
Rientra nella giurisdizione del G.A. la domanda di risarcimento del danno derivante da “contatto qualificato” per violazione dei canoni di correttezza e buona fede nella fase di formazione dell’atto, in quanto tale richiesta è riconducibile all’esercizio di un pubblico potere ed involge pertanto una posizione di interesse legittimo (2).
Presupposti indefettibili perché la d.i.a. possa essere produttiva di effetti sono la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione, per cui il decorso del termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza non legittima l’intervento edilizio se la dichiarazione non corrisponde al modello legale prescritto dalla legge, o comunque risulti inesatta o incompleta. Tale principio è espressione di un principio di autoresponsabilità del dichiarante, nella cui sfera giuridica ricadono anche in tal caso i riflessi negativi dell’iniziativa intrapresa, senza poter trasferire all’Autorità pubblica che ha ricevuto la dichiarazione un obbligo di protezione nei confronti del soggetto che abbia denunciato un’attività edilizia carente dei requisiti prescritti (3).
(1) cfr. TAR Campania, III Sezione, sentenze 25 gennaio 2017 n. 548 e 5 settembre 2017 n. 4250. Consiglio di Stato, Sez. V, 17 luglio 2014 n. 3793
(2) La sentenza richiama la nota pronuncia della Corte Costituzionale n. 191/2006, che riconosce al Giudice Amministrativo la possibilità di pronunciare condanne al risarcimento del danno, sia per equivalente, sia in forma specifica.
Al riguardo, il Collegio osserva che la tutela risarcitoria è necessaria per assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale e che tale principio impone – tra l’altro – di concentrare innanzi ad un’unica A.G. l’intera tutela del cittadino avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica.
Il Collegio, inoltre, sottolinea la differenza tra la domanda avente ad oggetto il risarcimento del danno derivante dalla lesione dell’incolpevole affidamento ingenerato nel cittadino dal provvedimento favorevole della P.A. e la differente ipotesi della domanda di risarcimento dei danni derivanti dall’esercizio illegittimo del potere pubblico consumato in danno del soggetto istante.
Nella prima ipotesi, infatti, la giurisdizione sarà incardinata innanzi al Giudice Ordinario; nella seconda, spetterà al Giudice Amministrativo.
La ripartizione della giurisdizione, a ben vedere, si riconduce anche in queste ipotesi al consolidato criterio della causa petendi, escludendo così dal sindacato del G.O. le controversie aventi ad oggetto l’accertamento dell’illegittimità del provvedimento o del comportamento della P.A.
Viceversa, la domanda autonoma di risarcimento danni derivanti dalla lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole si incentra unicamente sulla violazione del dovere del neminem laedere, che prescinde dalla natura pubblica o privata dell’agente e della sua attività. L’attrazione della tutela risarcitoria dinanzi al G.A. si verifica solo qualora il danno patito dal soggetto sia conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità del provvedimento impugnato, non costituendo il risarcimento del danno ingiusto una materia di giurisdizione esclusiva ma solo uno strumento di tutela ulteriore connessa alla lesione di un interesse legittimo.
(3) Cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 giugno 2017, n. 3154; Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 settembre 2002 n. 4453.
Massima a cura dell’avv. Valeria Aveta
Pubblicato il 27/10/2017
05043/2017 REG.PROV.COLL.
01630/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1630 del 2012, proposto da:
… S.r.l., in persona dell’Amministratore legale rappresentante pro tempore sig. …, rappresentata e difesa dagli avvocati …, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato … in Napoli, Via …;
contro
Comune di …, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati …, con domicilio eletto presso l’Avvocatura municipale in …;
per l’annullamento
della disposizione Cron. 53/P.A. del 23/11/2010 del Dirigente della VIII Direzione Centrale, Sviluppo Commerciale Artigianale e Turistico – Servizio Polizia Amministrativa, ad oggetto: ”Revoca delle licenze n. 128/C/2008 e 129/C/2008 rilasciate alla … per l’esercizio dell’attività di albergo denominato “…” sito in Napoli alla via …”; di ogni altro provvedimento connesso e/o collegato, lesivo degli interessi della ricorrente; con contestuale richiesta di risarcimento danni ai sensi dell’art. 7, quarto comma, c.p.a. nonché, in via subordinata, per l’accertamento della responsabilità dell’Amministrazione da ”contatto qualificato” e conseguente risarcimento del danno.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di …;
Viste le produzioni delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore per l’udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2017 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- L’impugnata revoca delle licenze di esercizio dell’attività alberghiera, comunicata il 23/1/2012, richiama il diniego dell’istanza di condono edilizio con ordine di demolizione delle parti abusive dell’immobile (disposizione n. 259 del 10/6/2009 del Servizio Antiabusivismo Edilizio), nonché l’annullamento delle d.i.a. presentate (provvedimento n. 770 del 13/7/2009 del Servizio Gestione del territorio della IV Municipalità).
In relazione a tali provvedimenti, considerato che il ricorso avverso gli stessi è stato dichiarato improcedibile con sentenza della Sezione IV di questo TAR n. 16439 del 29/6/2010, si fa derivare “che per i motivi suesposti, dopo la comunicazione di sospensione dell’attività, si debba procedere alla revoca delle licenze d’esercizio” (determinazione impugnata).
1.1. – La Società ricorrente premette che:
– in virtù di contratto di locazione (con scadenza al 2020), ha acquisito la disponibilità del complesso immobiliare sito in Napoli alla Via …, per il quale il Comune rilasciava le licenze per l’attività di albergo (n. 128 del 12/9/2008) e per la somministrazione di alimenti e bevande (licenza n. 129 in pari data);
– essa investiva ingentissimi capitali nella struttura alberghiera, divenuta una delle più rinomate di Napoli e centro congressuale di spiccato rilievo;
– l’attività alberghiera è stata esercitata per circa 2 anni, legittimata dai titoli rilasciati nonché dal silenzio-assenso per il completamento del complesso, oggetto di condono ai sensi della legge n. 724/94;
– tuttavia, il Comune di volta in volta subordinava il rilascio del titolo a circostanze diverse e, in particolare: al pagamento integrale dell’oblazione per un importo di Lire 2.263.822.000 e degli oneri concessori per € 801.898,25; alla demolizione del dodicesimo livello nonché dei torrini collocati all’undicesimo piano; infine, alla rinuncia e contestuale demolizione delle opere oggetto di condono ex legge n. 326 del 2003, relativamente al dodicesimo piano (pur essendosi versata la relativa oblazione);
– nel marzo 2009 l’immobile veniva sequestrato dall’A.G., sull’assunto del mancato perfezionamento dell’iter per il rilascio dei titoli legittimanti la struttura dal punto di vista urbanistico, ed a seguito di ciò – con i suddetti provvedimenti – veniva denegato il condono, ordinando la demolizione delle opere, ed erano altresì annullate alcune d.i.a. relative all’immobile.
1.1.1. Nelle censure articolate con il ricorso, notificato il 14/3/2012 e depositato il 12/4/2012, è dedotta la nullità o illegittimità della revoca fondata su provvedimenti privi di rilevanza giuridica e l’eccesso di potere per contraddittorietà, nonché la violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 e l’ulteriore eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento.
1.1.2. È, altresì, richiesta la condanna del Comune al risarcimento del danno, dipendente dall’annullamento del provvedimento e concretantesi nella vanificazione delle risorse umane ed economiche investite, compreso l’accesso al credito, complessivamente pari a circa 50 milioni di euro, la cui proficua utilizzazione verrebbe posta nel nulla dalla disposta revoca e dalla cessazione dell’attività alberghiera, avendo già determinato il licenziamento di circa 80 unità lavorative ed impedendo alla Società di fronteggiare gli impegni finanziari assunti.
1.1.3. In via subordinata, è formulata la domanda di risarcimento per responsabilità da c.d. ”contatto qualificato”.
1.2. In data 17/4/2012 il Comune si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, producendo memoria e documentazione il 30/4/2012.
1.3. L’istanza cautelare è stata cancellata dal ruolo all’udienza in camera di consiglio del 3/5/2012, su istanza della ricorrente.
2. – Con l’avviso di fissazione dell’udienza pubblica è stato rappresentato che, trattandosi di ricorso ultraquinquennale, ai sensi dell’art. 82, secondo comma, c.p.a. lo stesso sarebbe stato deciso unicamente previa dichiarazione di interesse alla decisione.
La Società ricorrente ha esibito documentazione in data 6/9/2017 e prodotto memoria difensiva il 15/9/2017, insistendo per l’accoglimento integrale del ricorso e manifestando quindi di avere interesse alla decisione.
Il Comune ha replicato con note del 27/9/2017, allegando altresì le sentenze rese su più controversie attinenti alla vicenda contenziosa all’esame (la ricorrente ha eccepito la tardività del deposito della memoria comunale).
All’udienza pubblica del 17 ottobre 2017 il ricorso è stato assegnato in decisione.
DIRITTO
1. – Con il primo motivo la Società ricorrente deduce l’erroneità dei presupposti, in quanto i provvedimenti richiamati a fondamento della revoca delle licenze per l’attività alberghiera (diniego della domanda di condono, ordine di demolizione e annullamento delle d.i.a.) sarebbero privi di rilevanza giuridica.
A sostegno della tesi, rimarca che gli stessi venivano superati dal successivo rigetto dell’istanza di accertamento di conformità prot. n. 3792 del 19/11/2009, di tal che la citata sentenza della Sezione IV n. 16439 del 29/6/2010 dichiarava improcedibile il ricorso per il loro annullamento, avendo i provvedimenti perso efficacia.
Da ciò si fa discendere che essi non potrebbero legittimare l’esercizio del potere esercitato.
1.1. La censura va disattesa.
La suindicata sentenza si è pronunciata sul diniego di condono con conseguente ingiunzione a demolire (provvedimento n. 259 del 10/6/2009), sull’annullamento dei titoli abilitativi formatisi in seguito alle dichiarazioni di inizio attività nn. 7/06, 32/06, 47/06, 89/06, 109/06, 8/07 e 14/07 (provvedimento n. 770 del 13/7/2009), sul preavviso di sospensione e revoca della licenza di esercizio (nota n. 2936 del 14/8/2009) ed, altresì, sulla determinazione n. 3792 del 18/11/2009 recante il rigetto dell’istanza di accertamento di conformità edilizia per le opere (impugnata con motivi aggiunti).
Per i primi, è stata dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo, mentre i motivi aggiunti avverso il rigetto dell’istanza di accertamento di conformità sono stati respinti (la pronuncia n. 16439 del 2010 è stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza della Sezione IV n. 5704 del 28/11/2013).
Tanto premesso, la declaratoria di improcedibilità ha operato sul piano processuale, rendendo in quella sede inutile l’esame del ricorso introduttivo, concentrandosi l’interesse sulla legittimità del rigetto dell’istanza di accertamento di conformità dell’intero compendio, avanzata successivamente (cfr. il punto 1 della sentenza n. 16439 del 2010).
Sennonché, tale effetto processuale non sottrae, ai provvedimenti che hanno formato oggetto della pronuncia in rito, l’idoneità a costituire presupposto dell’emanazione del provvedimento all’esame in questa sede.
A differenza dell’annullamento (che produce l’eliminazione dal mondo giuridico del provvedimento e la sua inidoneità a produrre perduranti effetti), la declaratoria di improcedibilità resa in giudizio non esclude la capacità dell’atto amministrativo di conservare gli effetti suoi propri e di esplicare efficacia in un diverso contesto.
Inoltre, nel caso di specie, alla declaratoria di improcedibilità avverso gli originari provvedimenti non ha fatto seguito una pronuncia di accoglimento del successivo mezzo di impugnazione, atteso che – come detto – i motivi aggiunti avverso il rigetto dell’istanza di accertamento di conformità sono stati respinti.
Ne discende che la Società ricorrente non può vantare alcuna pretesa alla conservazione delle opere abusive, già oggetto del diniego di condono ed in seguito del rigetto della successiva istanza di sanatoria (ed è significativo osservare, al riguardo, che quest’ultimo si è fondato non solo sugli autonomi presupposti ritenuti legittimi dal TAR ma, altresì, sulle stesse ragioni alla base del diniego di condono; cfr. la sentenza n. 16439 del 2010: “il diniego si basa – oltre che sull’assenza della documentazione relativa alla caratterizzazione che l’… sapeva bene non avere neppure intrapresa – anche sulle ragioni poste a base dei provvedimenti precedentemente impugnati dalla ricorrente”).
1.2. Chiarito quanto sopra, si tratta quindi di stabilire se la revoca delle licenze di esercizio poggi validamente sul diniego di condono e sull’annullamento delle d.i.a. interessanti l’immobile.
È bene precisare, a tal proposito, che la disposizione dirigenziale n. 259 del 10/6/2009 ha accompagnato il diniego di condono con l’ordine di demolizione delle opere.
Avuto riguardo a ciò, il Collegio intende fare applicazione dell’indirizzo costantemente ribadito, per il quale lo svolgimento di ogni attività commerciale presuppone la permanenza della regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile o dei locali interessati (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 17/7/2014 n. 3793) e, laddove l’attività sia stata intrapresa in base ad un titolo idoneo, occorre che sia stata applicata la sanzione edilizia, la cui obbligatoria esecuzione rende incompatibile la sua continuazione e, in generale, l’utilizzo delle opere abusive (cfr., per tutte, le sentenze della Sezione del 25/1/2017 n. 548 e, da ultimo, del 5/9/2017 n. 4250).
Va poi aggiunto che, nel caso di specie, non è in contestazione che la sanzione demolitoria investa un complesso essenziale di opere e renda perciò impossibile la prosecuzione dell’attività alberghiera, cosicché non è ipotizzabile che quest’ultima possa proseguire limitatamente a parti legittime dell’immobile, secondo un principio di proporzionalità di cui questa Sezione ha fatto applicazione (cfr. la cit. sentenza n. 4250 del 2017).
Dagli atti di causa emerge, infatti, che la demolizione riguarda difformità dal progetto di completamento già sanzionate nel 2006 e non eliminate, nuove opere edilizie prive di titolo e, nello specifico, in particolare l’ampliamento della sala reception-hall e il cambio della destinazione d’uso richiesta con il condono, da uffici e laboratori a struttura turistico-ricettiva, oltre alla realizzazione tra l’altro di un solarium con annessa piscina sul solaio di copertura (cfr. il provvedimento del 10/6/2009: doc. 18 della produzione di parte ricorrente).
Pertanto, è palese l’incompatibilità dell’utilizzazione dell’immobile con la presupposta necessaria compatibilità edilizia, rendendo legittima la revoca delle licenze d’esercizio basata sulla demolizione ingiunta con il diniego di condono (né varrebbe obiettare che, a seguito del rigetto dell’istanza di accertamento di conformità, ex art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001, occorresse rinnovare l’ordine di demolizione, essendo tale obbligo pacificamente escluso: cfr., per tutte, di recente TAR Lazio, Sez. II Quater, 11/8/2017 n. 9296).
1.3. Con l’ulteriore censura si adduce che occorreva assicurare la partecipazione al procedimento, attesa la portata generale dell’obbligo di comunicarne l’avvio, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, l’inesistenza nella specie di ragioni ostative e la possibilità dell’apporto del privato di incidere sulla determinazione adottanda.
La censura va respinta, alla luce della condivisa giurisprudenza che patrocina un’interpretazione non formalistica della disposizione invocata, dovendosi ritenere che non ogni omissione rechi con sé la sanzione dell’annullamento dell’atto amministrativo, ma che questo consegua alla mancanza della comunicazione di avvio del procedimento ove si adduca e dimostri che ciò abbia in concreto impedito una diversa scelta dell’Amministrazione, ferma restando l’applicabilità dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 12/5/2017 n. 2218, con diffuse argomentazioni).
Nella vicenda in esame, appare manifesta l’univocità della conseguenza che il Comune ha fatto derivare dalla mancanza di compatibilità edilizia dell’immobile in cui era esercitata l’attività, tanto da escludere che il procedimento potesse pervenire a una diversa conclusione.
1.4. Alla stregua delle considerazioni che precedono, la domanda impugnatoria va dunque respinta. Conseguentemente, va respinta la domanda risarcitoria formulata in dipendenza del chiesto annullamento del provvedimento, non sussistendo evidentemente i presupposti per far luogo alla riparazione per equivalente, mancando l’antigiuridicità del danno.
2.- Va ora scrutinata la domanda di risarcimento per responsabilità da c.d. ”contatto qualificato”, formulata dalla Società in via subordinata ed indipendentemente dall’annullamento dell’atto di revoca, “per violazione dei canoni di correttezza e buona fede oggettiva nella fase appunto di formazione dell’atto” (cfr. pagg. 11 ss. del ricorso).
In sintesi, viene considerato che l’Amministrazione comunale avrebbe tenuto un comportamento contraddittorio, autorizzando l’inizio dell’attività alberghiera e ingenerando un legittimo affidamento sugli investimenti da intraprendere, giungendo solo nel 2009 (a lavori ultimati e ad attività alberghiera avviata) ad adottare il provvedimento di rigetto del condono e di demolizione degli interventi, oltre che di annullamento delle d.i.a. assentite per silenzio circa 3 anni prima.
2.1. Il Collegio intende innanzitutto affermare espressamente la sussistenza della propria giurisdizione a conoscere della domanda avanzata in questo giudizio, per la riconducibilità della pretesa all’esercizio di un pubblico potere (argomentando dalla nota decisione della Corte Cost., 11/05/2006 n. 191: “L’attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo della tutela risarcitoria […] si fonda sull’esigenza, coerente con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti ad un unico giudice l’intera tutela del cittadino avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica …”) e la sua incidenza su una posizione di interesse legittimo.
Tale conclusione esige alcune precisazioni.
Va rimarcata la peculiarità della domanda della … s.r.l., la quale invoca il risarcimento non tanto per aver confidato nella legittimità del provvedimento ampliativo poi revocato, ma ascrivendo piuttosto al Comune di Napoli, nella fase antecedente all’emanazione dell’atto, una responsabilità “precontrattuale” (inequivoco è in tal senso il tenore del ricorso; cfr. pag. 11, cit.: “precisamente, laddove non venga accertata e dichiarata l’illegittimità dell’atto amministrativo impugnato con consequenziale accoglimento della domanda risarcitoria dispiegata si chiede l’accertamento della responsabilità della P.A. da contatto qualificato, per violazione dei canoni di correttezza e buona fede oggettiva nella fase appunto di formazione dell’atto”).
In ragione di ciò, la questione si pone in termini diversi rispetto alle statuizioni della Corte regolatrice della giurisdizione, sull’appartenenza alla giurisdizione del G.O. della domanda risarcitoria per affidamento incolpevole ingenerato dal provvedimento amministrativo, poi annullato in sede giurisdizionale o rimosso in via di autotutela (cfr. Cass., SS.UU., ord. 4/9/2015 n. 17586).
Nelle pronunce che si pongono in linea con detto orientamento, anche del Giudice amministrativo, viene difatti in rilievo “la tutela risarcitoria di una lesione dell’affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole della P.A. [e non la] lesione derivante dall’esercizio (illegittimo) del potere pubblico consumato in danno del soggetto istante con sacrificio sostanziale del corrispondente bene della vita” (TAR Puglia – sede di Lecce, sez. III, 14/4/2017 n. 589).
Ad avviso del Collegio, nella presente fattispecie emerge invece, per l’appunto, una pretesa risarcitoria correlata all’asserito cattivo esercizio del pubblico potere, che si assume violativo delle regole del procedimento (così, espressamente, la prospettazione della parte; cfr. pag. 14 del ricorso: “laddove la P.A. violi la legge relativa al procedimento amministrativo …”).
Pertanto, la posizione giuridica di cui è invocata la tutela con il rimedio risarcitorio assume la consistenza di interesse legittimo alla corretta esplicazione del potere procedimentalizzato, implicante l’assunzione a carico della P.A. di obblighi di protezione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12/3/2010 n. 1467, p. 6: “Nell’ambito di una configurazione strumentale e procedimentale del diritto al risarcimento del danno, in quanto connesso alla pretesa lesione di un interesse legittimo, si parla, a tale riguardo, di una specifica relazione tra P.A. e cittadino, preventiva rispetto al fatto o atto produttivo di danno e perciò distinta dalla pura e semplice responsabilità extracontrattuale; relazione che ormai nel linguaggio giuridico ha assunto la denominazione di “contatto sociale qualificato” o di “responsabilità da contatto”, implicante, appunto, da parte della P.A. il corretto sviluppo dell’iter procedimentale secondo non solo le regole generali di diligenza, prudenza e perizia, ma anche e soprattutto di quelle specifiche del procedimento amministrativo, sulla base delle quali avviene la legittima emanazione del provvedimento finale (cfr. Cons. St., sez. VI, 18 marzo 2008, n. 1137; sez. V, 2.9.2005, n. 4461)”).
Così individuato il “petitum sostanziale” (identificato, secondo un indirizzo uniforme, “in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione”: da ultimo, Cass., SS.UU., ord. 15/9/2017 n. 21522), ne discende l’attribuzione al G.A. della cognizione della domanda risarcitoria.
Invero, essa è prospettata a tutela di un interesse legittimo ed è riconducibile alle modalità di esercizio della funzione pubblica, cosicché anche per la domanda risarcitoria avanzata in via subordinata trova applicazione l’art. 7, quarto comma, c.p.a., che assegna “alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma”.
2.2. La conclusione di cui sopra non è contrastata da quanto evidenziato dalla difesa del Comune nell’eccepire il principio del “ne bis in idem”, stante l’avvenuta proposizione di domande risarcitorie al G.O., da parte della Società ricorrente (cfr. le sentenze esibite il 27/9/2017).
Nella presente controversia, la suesposta responsabilità è denunciata con riferimento alla posizione delle parti nella vicenda riguardante il rilascio delle licenze di esercizio, laddove le pronunce del Giudice civile si riferiscono alla responsabilità che la parte ha inteso ascrivere al Comune, “per aver colposamente ingenerato nelle attrici la convinzione di poter legittimamente completare il programma edilizio” (pag. 6 della sentenza del Tribunale di Napoli, Sezione II Civile, n. 12156 del 15/9/2014; negli stessi sostanziali termini si pone la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del Comune di Napoli, innestata nel giudizio di opposizione all’ingiunzione di pagamento della … S.p.A., per la risoluzione di un contratto di mutuo, definito con sentenza del Tribunale di Roma, IX Sezione Civile, n. 25190 del 17/12/2015).
Ciò posto, è indubitabile che le vicende attinenti agli interventi edilizi e alle licenze commerciali presentino profili di connessione, i quali tuttavia vanno separati ai fini dell’individuazione della “causa petendi” che, con riferimento alla domanda risarcitoria instaurata nel presente giudizio, si identifica in un autonomo rapporto giuridico, che si assume legato all’attività imprenditoriale e per il quale si lamenta la violazione degli obblighi di protezione nascenti dal procedimento che ha condotto al rilascio delle licenze di esercizio dell’attività alberghiera, asseritamente posti a carico del Comune.
2.3. Nel merito, la domanda risarcitoria è infondata.
La successione degli atti e l’attività amministrativa posta in essere dal Comune denotano l’insussistenza di una responsabilità del genere denunciato e, correlativamente, l’assenza di una posizione della ricorrente meritevole di protezione.
La Società presentava una d.i.a. per esercitare l’attività alberghiera in data 23/3/2007 (prot. n. 2412), non ottemperando alla richiesta di integrazione del 27/3/2007, per cui veniva ordinata la cessazione dell’attività condotta in difetto di autorizzazione con disposizione dirigenziale n. 24 del 17/5/2007.
Proposto il ricorso R.G. n. 3571/2007, veniva accordata la tutela cautelare con ordinanza del 5/7/2007 n. 2065 cosicché – come rappresentato dal Comune – in esecuzione del provvedimento giurisdizionale era rilasciata la licenza d’esercizio n. 121/c/2008 del 18/7/2008 e in seguito (sulla base delle richieste della Società dell’1/9 e del 12/9/2008) venivano rilasciate le licenze d’esercizio n. 128/C/2008 e n. 129/C/2008 del 12/9/2008, revocate con il provvedimento impugnato in questa sede.
Risulta dall’accertamento compiuto con la sentenza di questa Sezione del 24/7/2014 n. 4180, resa sul suddetto ricorso n. 3571/2007 e avverso la quale non risulta interposto appello, che la Società non riattivava l’attività (“risulta incontestato in atti che la medesima società ricorrente, nonostante la tempestiva e pienamente satisfattiva tutela cautelare immediatamente ottenuta da questo TAR, non ha mai più proseguito l’attività alberghiera di gestione dell’albergo … preso in affitto, verosimilmente anche in relazione agli abusi edilizi posti in essere dalla società proprietaria dell’immobile, evidentemente interferenti in modo negativo e impeditivo sulla regolare prosecuzione dell’attività alberghiera”: sentenza cit.).
Si desume da ciò la consapevolezza, da parte della Società, della scarsa stabilità della propria posizione, per l’esecuzione degli abusi edilizi di cui era pienamente cosciente, con il convincimento che gli stessi presentassero connotati tali da porre in dubbio la possibilità di esercitare regolarmente l’attività alberghiera.
A fronte di tali elementi, non può dirsi ingenerato dal Comune alcun affidamento incolpevole, atteso che il rilascio delle licenze d’esercizio è stato accordato per un immobile oggetto dell’istanza di condono prot. 46725 del 31/3/1995 (prima del suo esito negativo) e in relazione al quale la parte aveva provveduto al completamento delle opere, tra l’altro configuranti un mutamento della destinazione d’uso per cui era stata richiesta la sanatoria straordinaria ex legge n. 724 del 1994.
Va segnalato, a tal riguardo, che per espressa previsione di legge il completamento delle opere è effettuato dall’interessato “sotto la propria responsabilità” (art. 35, tredicesimo comma, della legge n. 47 del 1985), ciò significando che restano nella sfera del richiedente il condono le eventuali conseguenze negative derivanti dall’iniziativa intrapresa, sia sul piano delle sanzioni edilizie che – per quanto qui interessa – dell’utilizzabilità commerciale del bene.
Lo stesso è a dirsi per la presentazione delle d.i.a., in relazione alle quali è principio consolidato “che presupposti indefettibili perché la d.i.a. possa essere produttiva di effetti sono la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione, per cui il decorso del termine di trenta giorni non legittima l’intervento edilizio se la dichiarazione non corrisponde al modello legale prescritto dalla legge, o comunque risulti inesatta o incompleta” (TAR Lazio, sez. I-quater, 5/4/2013 n. 3506, con ulteriori richiami; conf., tra le altre, la sentenza della Sezione del 9/3/2016 n. 1306).
Tale principio è espressione di un principio di autoresponsabilità del dichiarante, nella cui sfera giuridica ricadono anche in tal caso i riflessi negativi dell’iniziativa intrapresa, senza poter trasferire all’Autorità pubblica che ha ricevuto la dichiarazione un obbligo di protezione nei confronti del soggetto che abbia denunciato un’attività edilizia carente dei requisiti prescritti (a nulla rilevando, quindi, che l’annullamento delle d.i.a. sia intervenuto, nella specie, a distanza di tempo).
Del resto, l’accertamento dell’abusività delle opere costituisce allo stato un dato incontrovertibile, che ha formato oggetto delle sentenze (esibite dal Comune) con cui sono stati disattesi tutti i gravami proposti ed, alfine, è stato respinto il ricorso avverso l’acquisizione dell’intero complesso (sentenza della Sez. IV n. 6658 del 2014, confermata con pronuncia del Consiglio di Stato n. 335 del 2016), a riprova dell’inesistenza di un affidamento incolpevole nella legittimità del proprio operato da parte della Società ricorrente.
3.- Per quanto sin qui considerato, vanno dunque respinte l’azione impugnatoria e le domande risarcitorie formulate.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge la domanda di annullamento e le domande risarcitorie formulate.
Condanna la Società ricorrente, in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento in favore del Comune resistente degli onorari e delle spese di giudizio, liquidate in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Donadono, Presidente
Alfonso Graziano, Consigliere
Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore