TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. I – sentenza 6 dicembre 2017, N. 134/2018
Controversie attinenti alla complessiva gestione del ciclo dei rifiuti – giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – esclusione della competenza funzionale del T.A.R. Lazio – azione risarcitoria infondata – insussistenza del nesso di causalità tra condotta ed evento e dell’elemento soggettivo
Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. P), c.p.a. per tutte le controversie attinenti alla complessiva gestione del ciclo dei rifiuti, anche quando la responsabilità della pubblica amministrazione derivi da comportamenti commissivi od omissivi nella gestione di un pubblico servizio, trattandosi di una funzione amministrativa finalizzata al perseguimento del pubblico interesse (nel caso di specie, la ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni subiti per effetto degli ingenti costi straordinari connessi alla necessità di gestire l’emergenza rifiuti e cagionati dalla crisi del sistema impiantistico regionale).
A tal riguardo, è esclusa la competenza funzionale del T.A.R. Lazio, ai sensi dell’art. 135, comma 1, lett. e) c.p.a., per le controversie che non si risolvono in un rimedio esperito in via diretta avverso i provvedimenti commissariali indicati nell’art. 5 della L. 225/1992.
In ogni caso, l’azione risarcitoria per responsabilità aquiliana della p.a. proposta dalla società ricorrente è infondata. La parte ricorrente deve dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi previsti dall’art. 2043 c.c.: l’evento dannoso, la connotazione di ingiustizia del danno prodotto, il nesso di causalità tra la condotta dell’amministrazione e l’evento nonché l’elemento del dolo o della colpa (nella specie, la particolare complessità della vicenda e la mancata dimostrazione dell’illegittimità dell’operato della p.a. escludono una colposa violazione delle regole di buona amministrazione).
Massima a cura dell’avv. Maria Allegra Zito e del dott. Claudio Esposito
Pubblicato il 09/01/2018
00134/2018 REG.PROV.COLL.
05254/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5254 del 2014, proposto da:
… s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati …, …, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato … in …, …, …;
contro
…, …, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge …, domiciliataria in …, via …, …;
…, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
per l’accertamento
nonché per la declaratoria del diritto della società ricorrente al credito per i maggiori costi sostenuti per la gestione dei rifiuti nella … maturato nei confronti del …, e quindi oggi vantato nei confronti del … ovvero ancora nei confronti …;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della … e …;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2017 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
…, società per azioni a capitale pubblico interamente detenuto dal … ed operativa nella gestione dei servizi di igiene ambientale, ricorre in riassunzione, in seguito a declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per ottenere la condanna delle intimate amministrazioni al risarcimento dei danni subiti quantificati in € 12.679.047,00 per effetto degli ingenti costi straordinari, ovvero ulteriori rispetto a quelli ordinari programmati per il normale svolgimento dell’attività, sostenuti nel 2008 e nel 2009 connessi alla necessità di gestire l’emergenza rifiuti nella …, cagionati in via diretta dalla crisi del sistema impiantistico regionale.
In particolare, lamenta che tali costi straordinari non sarebbero stati sostenuti in caso di regolarità di conferimento presso i siti originariamente individuati …, poi …, per il … (ex CDR …, … e …).
I maggiori costi sono stati riepilogati dalla ricorrente come di seguito riportati:
a) spese di affitto, movimentazione e derattizzazione connesse all’attivazione di un’area di trasferenza e stoccaggio allestita in via provvisoria in … da … per far fronte alla inefficienza del sistema impiantistico regionale nella fase più acuta dell’emergenza rifiuti a causa della incapacità degli impianti già designati di ricevere i rifiuti raccolti quotidianamente e per garantire adeguate condizioni igienico – sanitarie alla … (dicembre 2007 – primo semestre 2008): € 2.454.764,00;
b) spese per le altre aree di trasferenza indicate dal … con apposite ordinanze nel corso del 2008 e senza previa determinazione, da parte di quest’ultima, delle relative tariffe: € 1.023.587,00;
c) costo per il trasporto ed il noleggio di bilici per i conferimenti di rifiuti da effettuare fuori la Provincia presso i siti di conferimenti indicati dal … e per il ristoro delle ore di straordinario pagate agli autisti: € 5.203.318,00;
d) costo per il noleggio di attrezzature (mezzi di grossa portata e bobcat) effettuato nel periodo gennaio – luglio 2008 utilizzati per il prelievo straordinario di rifiuti giacenti sul territorio: € 1.215.144,00;
e) costo per il noleggio di compattatori nel medesimo periodo: € 2.314.877,00;
f) ore di straordinario pagate agli autisti: € 467.358,00;
g) medesime spese sostenute anche per il 2009 per le quali la ricorrente si è riservata di quantificare l’importo;
h) interessi e rivalutazione.
Con atto depositato il 5 aprile 2017 gli avvocati … e … si sono costituiti per conto di parte ricorrente, in sostituzione del precedente procuratore avvocato … deceduto in data 5 gennaio 2017, chiedendo la prosecuzione del giudizio e concludendo per l’accoglimento del gravame.
Si è costituita la … che eccepisce il difetto di legittimazione assumendo che la responsabilità nella genesi della situazione emergenziale di rifiuti in … dovrebbe ricadere unicamente sui Comuni che concorrono alla gestione dei rifiuti urbani e assimilati (art. 198 del D.Lgs. n. 152/2006) i quali avrebbero dovuto individuare siti alternativi di trasferenza temporanea in forza del potere di ordinanza contingibile e urgente riconosciuto al Sindaco per la tutela della salute pubblica ex art. 191 del D.Lgs. n. 152/2006 e art. 50 del D.Lgs. n. 267/2000.
Nel merito, l’amministrazione ritiene che la domanda risarcitoria debba essere respinta difettando l’elemento soggettivo del dolo e della colpa giacché le ragioni che hanno indotto il … e il … ad indicare siti di trasferenza alternativi a quelli originariamente designati, dovrebbero essere ravvisate nelle inadempienze del … nel mancato raggiungimento di apprezzabili percentuali di raccolta differenziata con conseguente aumento della percentuale di indifferenziata giacente nelle strade, nella mancata presentazione di progetti per isole ecologiche, nella mancata individuazione tramite il potere di ordinanza contingibile e urgente di siti alternativi per il conferimento dei rifiuti.
All’udienza del 6 dicembre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente, la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva di questo Plesso ai sensi dell’art. 133 lett. p) c.p.a. secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, quand’anche relative a diritti costituzionalmente tutelati”.
Tale conclusione è peraltro coerente con l’indirizzo espresso dalla Corte di Cassazione (Sez. Unite, n. 16304/2013) secondo cui rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa tutte le controversie attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti, anche allorquando l’invocata responsabilità derivi da comportamenti commissivi o omissivi nella gestione di un pubblico servizio, trattandosi pur sempre di una funzione amministrativa finalizzata ai perseguimento del pubblico interesse.
Sempre in via preliminare, benché non vi sia espressa eccezione in rito, via ribadita la competenza territoriale di questo Tribunale.
Difatti, la competenza funzionale del T.A.R. Lazio ai sensi dell’art. 135, comma 1, lett. e) c.p.a., riguarda le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art.5, comma 1, della L. n. 225/1992 nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanate dichiarate ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 4 della medesima legge. Invero, essendo quella dell’art. 135, comma 1, lett. e) c.p.a., una previsione normativa derogatoria degli ordinari criteri di riparto della competenza territoriale, non può che accedersi ad una interpretazione restrittiva della stessa, di talché va escluso che siano attratte alla competenza funzionale del Tribunale capitolino quelle controversie che non si risolvano in un rimedio esperito in via diretta avverso i provvedimenti commissariali indicati nella norma (T.A.R. Napoli, Sez. I, n. 1788/2015 e n. 4601/2016).
Sempre in rito, va respinta l’eccezione sollevata dalla … in ordine alla propria carenza di legittimazione passiva.
In senso contrario, mette conto evidenziare che, a sostegno dell’azione risarcitoria, parte ricorrente ha contestato il contegno illegittimo dell’amministrazione centrale durante il periodo dell’emergenza rifiuti nella …, l’organizzazione logistica imposta, l’insufficienza ricettiva degli impianti originariamente designati dal … per l’emergenza rifiuti prodotti nei … con ordinanza n. 175 del 3 aprile 2001 (CDR …, …e …), la conseguente violazione di tale ultimo provvedimento, l’inefficienza del sistema impiantistico regionale e l’adozione da parte della controparte di ordinanze e disposizioni di conferimento che avrebbero costretto … s.p.a. ad effettuare onerosi trasferimenti fuori provincia.
Si tratta, a ben vedere, di atti e presunte disfunzioni ascritte alle strutture governative commissariali che, nel periodo considerato, si sono occupate della gestione dell’emergenza rifiuti nella …
Il ricorso è stato quindi correttamente proposto nei confronti delle parti resistenti e, in particolare, …, costituita all’interno della … per la definizione a stralcio delle situazioni debitorie e creditorie residuate dall’emergenza nel settore dei rifiuti già facenti capo … di cui all’art. 2 del D.L. 195/2009 (art. 15 dell’O.P.C.M. n. 3920/2011).
Nel merito, il ricorso è infondato, non risultando provati i presupposti idonei a sostenere la proposta azione risarcitoria per responsabilità aquiliana degli enti evocati in giudizio.
Secondo consolidata giurisprudenza, a tal fine occorre che la parte ricorrente dimostri la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi, di tipo oggettivo e soggettivo, previsti dall’art. 2043 c.c., ossia l’evento dannoso, la connotazione di ingiustizia del danno prodotto, il nesso di causalità con la condotta dell’amministrazione nonché l’elemento del dolo o della colpa.
Infatti, all’azione di risarcimento danni proposta dinanzi al giudice amministrativo si applica il principio dell’onere della prova previsto nell’art. 64 c.p.a. e nell’art. 2697 c.c., in virtù dei quali spetta al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4293/2014).
Ebbene, dall’esame del ricorso emerge che le argomentazioni di parte ricorrente si incentrano sui seguenti rilievi che attengono, rispettivamente:
1) alla disfunzione organizzativa registratasi nella … e, in particolare, nella … durante l’emergenza rifiuti del 2008 e del 2009, all’organizzazione logistica imposta, all’insufficienza ricettiva degli impianti originariamente designati dal … per l’emergenza dei rifiuti con ordinanza n. 175 del 3 aprile 2001 (CDR …, … e …) e, più in generale, alla inefficienza del sistema impiantistico regionale;
2) all’adozione da parte dell’amministrazione centrale di disposizioni per il conferimento di rifiuti che avrebbero costretto … s.p.a. ad effettuare onerosi trasferimenti fuori provincia.
Ebbene, in relazione ad entrambi i profili, occorre rilevare la genericità della domanda e la carenza sul piano probatorio con riferimento all’elemento soggettivo della colpa, necessario ad integrare la responsabilità civile dell’amministrazione.
Invero, per giurisprudenza pacifica, ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno a carico della Pubblica Amministrazione, non è sufficiente la sola illegittimità del provvedimento o del comportamento omissivo, ma è altresì necessaria la sussistenza dell’elemento soggettivo nella forma del dolo ovvero della colpa. Si deve quindi verificare se l’attività o l’inerzia sia connotata dalla violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede alle quali l’esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi, con la conseguenza che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell’amministrazione per danni conseguenti ad un atto o comportamento illegittimo quando la violazione risulti commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’esercizio dei compiti rimessi alle sue cure. Viceversa la responsabilità deve essere negata quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento dell’errore scusabile, come ad esempio nel caso della sussistenza di contrasti giudiziari, di incertezza del quadro normativo di riferimento o di particolare complessità della situazione di fatto (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 23/2013; Sez. V, n. 4337/2012).
Nel caso specifico, i maggiori oneri lamentati da … s.p.a. si iscrivono in uno scenario emergenziale di notoria e inedita gravità, quale quello venuto in essere, nell’intero territorio della … e, in particolare modo, nella provincia di …, con riguardo alla raccolta e alla gestione dei rifiuti e alle difficoltà di predisporre e di mettere a regime un sistema integrato di raccolta e smaltimento dei rifiuti, nel quale, accanto ad una efficiente raccolta differenziata dei rifiuti in termini quantitativamente significativi, fosse assicurato l’ottimale funzionamento del programmato numero di impianti per la produzione di combustibile derivato dai rifiuti (CDR) e per la produzione di energia mediante termovalorizzazione, condizione, però, in concreto mai verificatisi in periodo emergenziale e che avrebbe contribuito al superamento del tradizionale sistema di conferimento dei rifiuti in discarica oltre che il proliferare del pernicioso fenomeno delle discariche abusive (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 2592/2017; Sez. V n. 3426/2016 secondo cui: “La semplicistica prospettazione delle parti ricorrenti sembra non tener conto del fatto che la fase emergenziale dei rifiuti nella … è da ricollegare ad una serie di fattori: – il mancato avvio da parte di alcune amministrazioni locali campane di politiche di incentivazione della raccolta differenziata dei rifiuti, con la conseguente produzione di rifiuti indifferenziati di difficile smaltimento; – il mancato presidio del territorio e il conseguente proliferare di discariche abusive gestite dalla criminalità organizzata; – la mancanza di impianti di termovalorizzazione in ambito regionale, che ha reso necessaria la realizzazione dei siti di stoccaggio provvisorio dei rifiuti; – l’ostilità delle popolazioni locali alla realizzazione nel proprio territorio di discariche autorizzate e di impianti di termovalorizzazione. Tutti questi fattori, diversamente combinati tra loro a seconda dei diversi ambiti territoriali, hanno determinato la paralisi del ciclo dei rifiuti in ambito regionale, inducendo l’amministrazione centrale ad intervenire con disposizioni legislative speciali dirette a consentire il superamento della fase emergenziale attraverso la istituzione di gestioni commissariali, cui affidare, in una prima fase, la realizzazione di siti di stoccaggio provvisorio dei rifiuti, al fine di liberare le strade cittadine dai rifiuti, e, in una seconda fase, la progressiva dismissione dei predetti siti di stoccaggio, attraverso la destinazione dei rifiuti ivi raccolti agli stabilimenti di tritovagliatura e imballaggio dei rifiuti (c.d. s.t.i.r.) e agli impianti di termovalorizzazione medio tempore realizzati. Davvero paradossale è che ora le parti ricorrenti chiedano il ristoro delle voci di danno sopra richiamate alla … – … – …, essendo quest’ultima intervenuta, anche con risorse proprie, per superare una situazione di emergenza conclamata per la salute pubblica”.
Posto che nella specie, alla stregua di quanto fin qui osservato, non è stata dimostrata l’illegittimità dell’operato …, la particolare complessità fattuale della fattispecie esaminata, per come desumibile dalle emergenze processuali, porterebbe comunque quest’organo giudicante ad escludere una palese, colposa violazione delle citate regole di buona amministrazione.
Vi è poi da aggiungere, con specifico riguardo al secondo rilievo esaminato (adozione da parte della controparte di provvedimenti che hanno imposto ad … s.p.a. il conferimento di rifiuti fuori provincia), che le disposizioni ritenute lesive non risultano in alcun modo impugnate ovvero contestate nelle competenti sedi giudiziarie. Pertanto, ribadita l’insussistenza dell’elemento soggettivo per le ragioni già illustrate, va anche rilevato che la domanda giudiziale non potrebbe comunque trovare applicazione ai sensi dell’art. 30, comma 3, del c.p.a. secondo cui “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.
In conclusione, alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, la domanda si palesa infondata e va, pertanto, respinta.
La novità e complessità delle questioni trattate giustifica, peraltro, la compensazione delle spese di lite tra le parti, mentre il contributo unificato resta a carico della parte ricorrente soccombente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Gianluca Di Vita | Salvatore Veneziano | |
IL SEGRETARIO