TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III – sentenza 10 gennaio 2018, n. 157

Edilizia – Volume tecnico – Nozione – Rilevanza ai fini paesaggistici – Non sussiste

Edilizia – Tutela dei beni paesaggistici – Autorizzazione paesaggistica in sanatoria – Assentibilità per aumenti volumetrici – Non sussiste

La nozione di volume tecnico, che per costante giurisprudenza deve rispondere ai parametri di strumentalità, proporzionalità e impossibilità di individuare soluzioni differenti, è rilevante ai soli fini urbanistici ed edilizi. Viceversa, la natura di volume tecnico è irrilevante con riguardo ai valori paesaggistici, per i quali non interessa la destinazione funzionale di un manufatto, ma unicamente il suo impatto sull’elemento del paesaggio, che prescinde dalla destinazione dell’opera (1).

Ai sensi dell’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004, è precluso il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica postuma quando sia stato realizzato un aumento volumetrico, di qualsiasi natura. La nuova volumetria infatti impone una valutazione di compatibilità con i valori paesaggistici dell’area, che deve compiersi da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, ovvero della competente Soprintendenza in sede di redazione di parere. Avvalora questa conclusione la stessa lettera della norma che, nel consentire l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, si riferisce esclusivamente ai «lavori, realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati»: non è quindi consentito all’interprete ampliare la portata di tale norma, che costituisce eccezione al principio generale della necessità del previo assenso codificato dal precedente art. 146, per ammettere fattispecie, letteralmente e senza distinzione alcuna, escluse (2).

(1) Sulla nozione di volume tecnico, si vedano ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 28 agosto 2017, n. 4142; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 3 luglio 2017, n. 3570; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 14 novembre 2016, n. 5248; Consiglio di Stato, Sez. V, 11 luglio 2016, n. 3059.

(2) cfr. tra le più recenti, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 27 marzo 2017, n. 1645; T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. III, 10 ottobre 2016, n. 1449; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 16 giugno 2016, n. 3027. Negli stessi termini, si veda, ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 2 luglio 2015 n. 3289. Contra, cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 26/04/2016, n. 1613.

Massima a cura dell’avv. Valeria Aveta

 

 

 

Pubblicato il 10/01/2018

N. 00157/2018 REG.PROV.COLL.

N. 02996/2012 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2996 del 2012, proposto da:
… a r. l., con sede in …, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, come da atto di costituzione a mezzo di nuovi difensori, depositato il 25 ottobre 2017, dagli avv.ti … e …, unitamente all’avv. …., presso il cui studio eleggono domicilio, in Napoli, ….

Con i seguenti recapiti ai fini delle comunicazioni di cui all’art. 136 cod. proc. amm.:
PEC: …, fax. ….; PEC:…. PEC: ….;

contro

Comune di …, in persona del sindaco pro tempore, non costituitosi in giudizio;
– Soprintendenza per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per … e provincia (di seguito: Soprintendenza), in persona del Soprintendente, legale rappresentante pro tempore;
– Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del ministro pro tempore.
Rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Napoli, via Diaz, 11;

per l’annullamento:

1) del provvedimento definitivo di diniego prot. n. 6135 del 23 marzo 2012, pervenuto il successivo 29, adottato dal comune di …, in relazione alla pratica edilizia n. 43/2011 del 29 settembre 2011, avviata per la sanatoria di una cabina di decompressione e misura gas naturale con locali pertinenziali adibiti al telecontrollo;

2) del parere di compatibilità paesaggistica espresso dalla Soprintendenza per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per … e Provincia, prot. n. 29880 dell’11 gennaio 2012;

3) ove occorra, del preavviso di provvedimento negativo prot. n. 3072 del 15 febbraio 2012, adottato dal responsabile del procedimento del Comune di …., in relazione alla pratica edilizia n. 43/2011 del 29 settembre 2011, avviata per la sanatoria di cui al punto 1).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato per conto della Soprintendenza e del Ministero;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2017 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Riferisce la società ricorrente, …, di essere titolare della concessione per la costruzione e la gestione della rete del gas nel Comune di ….

In esecuzione del progetto di metanizzazione approvato dal Comune, con conseguente dichiarazione di pubblica indifferibilità ed urgenza delle opere, la ricorrente realizzava due manufatti:

– il primo, adibito a cabina cd di primo salto, con funzione di decompressione del gas che, prima di essere distribuito alle utenze domestiche, subisce la necessaria riduzione di pressione ed è addizionato di odorizzante;

– il secondo, adibito a telecontrollo, indispensabile per il monitoraggio continuo dell’intera rete comunale del gas.

I manufatti sono rappresentati da volumi fuori terra di dimensioni corrispondenti alle necessità degli impianti tecnologici negli stessi contenuti (il primo di mt. 6,40 x 12,00 x 5,50; il secondo di mt. 5,00 x 16,00 x 4,45).

La società ricorrente riferisce di avere realizzato la cabina di primo salto, dalla cui esistenza dipendeva la stessa possibilità del funzionamento della rete del gas, alla stregua del progetto di opera pubblica approvato dal Comune, ai sensi dell’art. 7, comma 1, lett. c), d.p.r. 380/2001.

Solo in seguito, per fare fronte alle esigenze di gestione del servizio, la società ricorrente ha realizzato anche il locale pertinenziale, destinato come sopra chiarito al telecontrollo.

Effettuate le menzionate opere, si avvedeva però del fatto che non era stato richiesto il preventivo parere paesaggistico, benché l’intero territorio comunale sia oggetto di relativa tutela.

Di conseguenza, presentava domanda di permesso di costruire in sanatoria al fine di conseguire anche l’accertamento di compatibilità paesaggistica postumo, ai sensi dell’art. 167 d. lgs. 42/2004.

Avviato il procedimento, veniva acquisito il parere favorevole della Commissione edilizia integrata (verbale n. 92 del 22 novembre 2011) e, di seguito, richiesto alla competente Soprintendenza il prescritto parere.

Sennonché la Soprintendenza, con nota prot. n. 29880 dell’11 gennaio 2012, reputava l’opera oggetto di sanatoria non assentibile in via postuma in quanto comportante la creazione di volumi non autorizzati.

Il Comune, quindi, con nota prot. n. 3072 del 15 febbraio 2012, comunicava il preavviso di diniego sulla domanda di permesso di costruire in sanatoria, in ragione del parere sfavorevole espresso dalla Soprintendenza.

Faceva seguito, anche dopo memoria presentata dalla società ricorrente, il diniego comunicato con nota prot. n. 6135 del 23 marzo 2012, impugnato con l’odierno ricorso, notificato il 28 maggio 2012 e depositato il successivo 27 giugno

Si è costituita in giudizio l’Avvocatura distrettuale dello stato in data 12.7.2017; con memoria ha chiesto il rigetto del ricorso.

Alla Camera di Consiglio del 10 gennaio 2013 la ricorrente rinunciava alla domanda cautelare

La causa è stata quindi inserita nel ruolo dell’udienza pubblica del 14 novembre 2017, previo avviso dato alle parti ai sensi dell’art. 82, comma 2, cod. proc. amm., trattandosi di ricorso con pendenza ultra-quinquennale. Avendo parte ricorrente dichiarato il proprio interesse alla trattazione, il ricorso è stato trattenuto per la decisione

DIRITTO

1.- La società ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione dell’art. 167 d. lgs. 42/2004; la violazione del principio del principio di proporzionalità; l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria, omessa valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà, difetto di motivazione.

Le opere oggetto di permesso di costruire in sanatoria e di accertamento di compatibilità paesaggistica costituirebbero volumi tecnici strettamente funzionali rispetto alla realizzazione della rete comunale di distribuzione del gas.

Gli impianti tecnologici, indispensabili per la funzionalità del servizio pubblico, alla scadenza della concessione per la gestione del servizio di distribuzione del gas, rientreranno nella piena titolarità e disponibilità del Comune, per converso, la loro demolizione rischierebbe di provocare l’interruzione del servizio pubblico di distribuzione del gas.

Benché non possa considerarsi recessivo l’interesse alla tutela del paesaggio, è però indubbio che l’interesse pubblico comunale, coincidente con quello del concessionario, imponga una interpretazione delle disposizioni di cui all’ art. 167 d. Lgs. n. 42/2004 non meramente formalistica.

Nel caso di specie, trattandosi di volumi tecnici pertinenziali all’opera pubblica (rete del gas) privi di alcuna autonomia economico-funzionale, realizzati al solo fine di garantire la piena funzionalità della rete comunale del gas, tali da rientrare nell’alveo delle attività di cui all’art. 167, comma 4, del D. lgs. 42/2004 e sono, pertanto, suscettibili di accertamento di conformità paesaggistica, in quanto di certo rientranti nel novero dei c.d. abusi minori.

In ogni caso, l’interpretazione restrittiva offerta dalla Soprintendenza e recepita dal Comune, sarebbe in contrasto con la ratio dell’art. 167, comma 4, d. lgs. 42/2004.

2.- Il ricorso non può essere accolto.

2.1.- Va premesso che l’oggetto specifico della controversia attiene all’ammissibilità dell’autorizzazione paesaggistica postuma di manufatti che, privi di titolo, abbiano comportato aumenti volumetrici, quantunque gli stessi costituiscano volumi cd. tecnici.

Esulano quindi le considerazioni in ordine alla rilevanza pubblica ed agli interessi collettivi legati alle opere in questione, posto che l’operato della Soprintendenza va sindacato in questa sede con esclusivo riferimento ai poteri che la legge le assegna in merito a valutazioni di carattere paesaggistico, come statuito dal d. lgs. 42/2004.

Deve peraltro considerarsi che l’oggetto specifico dell’autorizzazione paesaggistica postuma riguarda i manufatti, ma non anche gli impianti negli stessi contenuti, i quali non sono oggetto di esame e sui quali la Soprintendenza, dovrà ancora eventualmente esprimersi, avendo circoscritto la sua valutazione allo stretto ambito dei volumi creati.

2.2.- Va chiarito, in primo luogo, se nella fattispecie in esame i manufatti in contestazione possano essere considerati volumi tecnici. In caso positivo va quindi valutato se anche i volumi tecnici, al pari di un qualsiasi altro volume, sia sottoposto alle medesime restrizioni, previste dall’art. 167 d. lgs. 42/2004, ai fini dell’autorizzazione paesaggistica postuma.

Riguardo al primo profilo, giova ricordare che, secondo consolidata giurisprudenza, per il profilo urbanistico-edilizio, la nozione di volume tecnico, come tale escluso dal calcolo della volumetria, deve rispondere a tre parametri:

– il primo ed il secondo, di tipo funzionale, dovendo il volume tecnico rivestire un rapporto, rispettivamente, di strumentalità necessaria rispetto alla costruzione principale e di proporzionalità nei confronti di quest’ultima, dovendo adempiere a precise esigenze pratiche;

– il terzo, di carattere negativo, ossia connesso all’impossibilità di individuare soluzioni diverse;

In altri termini, il volume tecnico dev’essere completamente privo di una propria autonomia funzionale, anche potenziale, in quanto esclusivamente destinato a contenere gli impianti serventi di una costruzione principale, che non possono essere ubicati all’interno di essa (cfr. questa Sezione 28 agosto 2017, n. 4142; T.A.R. Marche, Ancona, sez. I, 21 febbraio 2017, n. 141).

Il ricorrente degli illustrati parametri induce a concludere che i volumi tecnici degli edifici, per essere esclusi dal calcolo della volumetria, non devono assumere le caratteristiche di vano chiuso, utilizzabile e suscettibile di essere abitato.

2.3.- Nel caso specifico non residuano dubbi sul fatto che i due manufatti in questione rivestano natura di volumi tecnici, in quanto aventi valenza strumentale e pertinenziale all’opera pubblica consistente nella rete di erogazione del gas.

Se, tuttavia, la nozione è rilevante ai fini urbanistici ed edilizi, considerazioni diverse vanno condotte in merito alla rilevanza della stessa riguardo ai valori paesaggistici, per i quali non interessa la destinazione funzionale di un manufatto quanto il suo impatto sull’elemento del paesaggio, impatto che prescinde dalla destinazione funzionale dell’opera.

2.4.- Ciò chiarito, in merito all’ammissibilità di autorizzazioni paesaggistiche postume per opere che abbiano comportato aumenti di volume ma che siano da considerarsi volumi tecnici vi è stato un iniziale contrasto della giurisprudenza.

Secondo un orientamento, la creazione di un volume tecnico non costituisce motivo ostativo al rilascio dell’autorizzazione paesistica postuma. Si verte, infatti, in materia di opere prive di autonomia funzionale, anche solo potenziale, essendo destinate a contenere gli impianti serventi di una costruzione principale, senza possibilità di alternative e comunque per una consistenza volumetrica del tutto contenuta (cfr. Cons. Stato, sez. III, 26 aprile 2016, n. 1613).

2.5.- Vi è però orientamento opposto, che risulta del tutto maggioritario, (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 2 luglio 2015 n. 3289), ad avviso del quale “il vigente art. 167, comma 4, d. lgs. 42/2004 preclude il rilascio di autorizzazioni in sanatoria quando siano stati realizzati volumi di qualsiasi natura (anche interrati): il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce infatti a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume, sia esso interrato o meno… Del resto, avvalora questa conclusione la stessa lettera della norma in discorso che, nel consentire l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, si riferisce esclusivamente ai ‘lavori, realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati’: non è quindi consentito all’interprete ampliare la portata di tale norma, che costituisce eccezione al principio generale della necessità del previo assenso codificato dal precedente art. 146, per ammettere fattispecie, letteralmente e senza distinzione alcuna, escluse” (Negli stessi termini, si veda, ex multis: T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 28 maggio 2015 n. 1219; T.A.R. Liguria, Sez. I, 26 marzo 2015 n. 345; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 23 gennaio 2014 n. 218; Cons. Stato, Sez. VI, 5 agosto 2013 n. 4079).

3.- Quest’ultimo orientamento merita condivisione posto che l’art. 167 del d. lgs. 42/2004 in alcuna sua parte contempla tra le opere per le quali è ammissibile la procedura di accertamento di conformità paesaggistica postuma, i volumi tecnici ovvero i locali pertinenziali degli stessi (cfr. in tal senso precedente di questa Sezione 28 dicembre 2017, n. 6106).

4.- Per quanto sopra, il ricorso va respinto.

Le spese del giudizio, determinate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza in favore dei costituiti Ministero e Soprintendenza. Non si dispone nei confronti del Comune di …, in assenza di sua costituzione in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente … s.r.l. al pagamento, in favore della Soprintendenza e del Ministero resistenti, delle spese del giudizio che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge. Nulla nei confronti del Comune di ….

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2017 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere

Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Gianmario Palliggiano Fabio Donadono