TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III – 28 settembre 2016, n. 4468
Ius supervienens e principio del tempus regit actum
Secondo il principio tempus regit actum, la legittimità dell’atto va esaminata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente all’epoca dell’emanazione (allorquando, nella specie, non era stata emanata la L.R. n. 16/2014). Il principio è tuttavia temperato dall’opposto principio della retroattività della legge, che (esclusa in via generale dall’art. 11 delle preleggi) si applica allorquando la norma abbia valenza interpretativa ed esplichi i suoi effetti anche sui rapporti in atto e sempre che la situazione non sia consolidata o coperta dal giudicato.
Il divieto di retroattività della legge, previsto dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, costituisce un valore fondamentale di civiltà giuridica che, tuttavia, al di fuori della materia penale (art. 25 Cost.), non riceve una tutela privilegiata di rango costituzionale; pertanto il legislatore ha il potere di emanare norme retroattive, anche di interpretazione autentica (cfr. Corte cost., 7/7/2006, n. 274).
In particolare l’intervento legislativo ha portata interpretativa, allorquando assuma “il compito di dirimere un’incertezza … e di fissare uno dei possibili significati da attribuire alla norma originaria” (C. Cost., 10 giugno 2016 n. 132),
La giurisprudenza ha chiarito che le sopravvenienze normative influiscono sulla legittimità dell’atto emanato in precedenza, concretizzando un’ipotesi eccezionale d’invalidità successiva, nella misura in cui la modifica della disciplina abbia portata retroattiva (nei limiti in cui la disciplina stessa sia compatibile con il quadro costituzionale), oltre che in caso di una intervenuta declaratoria di illegittimità costituzionale (cfr. Cons. St., sez. III, 13/5/2015, n. 2377).
N. 04468/2016 REG.PROV.COLL.
N. 05131/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5131 del 2014, proposto da:
C. L., rappresentato e difeso dall’avvocato ……, con domicilio ex art. 25 c.p.a. in Napoli presso la Segreteria del T.A.R. Campania, Piazza Municipio, 64;
contro
Ministero ……., in persona del Ministro p.t., e S……, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Napoli, via Diaz, 11;
Comune di ….., in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …. ….., con domicilio ex art. 25 c.p.a. in Napoli presso la Segreteria del T.A.R. Campania, Piazza Municipio, 64;
per l’annullamento
del parere del Soprintendente per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per Napoli e provincia prot. n. 7162 del 21/3/2014, con il quale è stata dichiarata improcedibile la pratica di condono edilizio prot. n. …. del …….;
della determinazione del Dirigente del Settore Pianificazione urbanistica – Ufficio condono del Comune di …….prot. n. ……. del ……. con la quale, nel prendere atto del parere espresso dal Soprintendente per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per Napoli, è stata dichiarata l’improcedibilità della suddetta domanda di condono;
di ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso, se e in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Soprintendenza per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per Napoli e provincia;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di ……;
Viste le produzioni delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore per l’udienza pubblica del giorno 19 luglio 2016 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con istanza prot. n. ….. del ……1995 il ricorrente richiedeva, ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724/94, la sanatoria delle opere abusive ad uso residenziale, realizzate alla Via Arena San Vito n. 49, sul lotto di terreno censito in catasto al foglio 7, part. 2155.
Sulla pratica si esprimeva favorevolmente la Commissione locale per il paesaggio nella seduta dell’11/12/2013 con verbale n. 72.
Tramessa la pratica alla Soprintendenza, quest’ultima ne ha dichiarato l’improcedibilità con l’impugnato parere, avendo la L.R. n. 21 del 2003 disposto che non possono essere assentiti nuovi volumi edilizi residenziali nei territori dei Comuni rientranti nelle zone a rischio vulcanico dell’area vesuviana (c.d. “zona rossa”).
Sulla scorta del parere espresso dall’Autorità statale, con la determinazione impugnata il Comune di … ha dichiarato a sua volta l’improcedibilità dell’istanza di condono edilizio.
Avverso il parere e la determinazione comunale è insorto il ricorrente, deducendo con l’unico motivo di ricorso la violazione dell’art 1, commi 72 e 77, della L.R. 7 agosto 2014, n. 16.
È affermato che, per effetto della richiamata normativa, il divieto di incremento edilizio non opera per gli edifici realizzati prima dell’entrata in vigore della L.R. n. 21/03, conseguendone nella specie l’ammissibilità del condono (trattandosi di intervento oggetto della domanda di condono del 9/2/1995 e, quindi, attinente ad edificazione a scopo residenziale realizzata sicuramente prima della suddetta legge regionale).
L’Amministrazione statale e il Comune si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso e hanno depositato memorie e documentazione.
In data 28/6/2016 il Comune di … si è costituito con il nuovo difensore, in sostituzione dell’avv. ….. che ha cessato il rapporto di collaborazione con l’Ente, riportandosi alle difese e ribadendo la richiesta di rigetto del ricorso.
All’udienza pubblica del 19 luglio 2016 il ricorso è stato assegnato in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato.
Osserva il Collegio che il principio tempus regit actum, per cui la legittimità dell’atto va riguardata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente all’epoca dell’emanazione (allorquando, nella specie, non era stata emanata la L.R. n. 16/2014), è temperato dall’opposto principio della retroattività della legge, che (esclusa in via generale dall’art. 11 delle preleggi) si applica allorquando la norma abbia valenza interpretativa ed esplichi i suoi effetti anche sui rapporti in atto e sempre che la situazione non sia consolidata o coperta dal giudicato.
E’ stato infatti chiarito che le sopravvenienze normative influiscono sulla legittimità dell’atto emanato in precedenza, concretizzando un’ipotesi eccezionale d’invalidità successiva, nella misura in cui la modifica della disciplina abbia portata retroattiva (nei limiti in cui la disciplina retroattiva sia compatibile con il quadro costituzionale), oltre che in caso di una intervenuta declaratoria di illegittimità costituzionale (cfr. Cons. St., sez. III, 13/5/2015, n. 2377).
Nella specie, le norme invocate dal ricorrente (commi 72 e 77 dell’art. 1 della citata L.R.) hanno inciso sulle disposizioni anteriori, disponendo:
– quanto al comma 72, la sostituzione dell’art. 9, quinto comma della L.R. 18 novembre 2004, n.10 (“Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 così come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione e successive modifiche ed integrazioni”);
– quanto al comma 77, la sostituzione dell’art. 2 della L.R. 10 dicembre 2003, n. 21 (“Norme urbanistiche per i comuni rientranti nelle zone a rischio vulcanico dell’area vesuviana”).
Per quanto interessa in questa sede, il secondo comma dell’art. 2 della L.R. n. 21 del 2003 recita:
“A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge è vietato alle amministrazioni competenti assumere provvedimenti di approvazione o di esecutività previsti da disposizioni di legge vigenti in materia, degli strumenti attuativi dei piani regolatori generali dei comuni individuati all’articolo 1, comportanti nuova edificazione a scopo residenziale, ad eccezione degli edifici realizzati precedentemente all’entrata in vigore della presente legge“.
Al riguardo, è stato chiarito che il divieto di retroattività della legge, previsto dall’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, costituisce un valore fondamentale di civiltà giuridica, che tuttavia, al di fuori dell’art. 25 cost. in materia penale, non riceve una tutela privilegiata di rango costituzionale, per cui il legislatore ha il potere di emanare norme retroattive, anche di interpretazione autentica (cfr. Corte cost., 7/7/2006, n. 274).
In particolare l’intervento legislativo ha portata interpretativa, allorquando assuma “il compito di dirimere un’incertezza … e di fissare uno dei possibili significati da attribuire alla norma originaria” (C. Cost., 10 giugno 2016 n. 132), precisando che:
“Questa Corte si è ripetutamente espressa nel senso che «va riconosciuto carattere interpretativo alle norme che hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare la disposizione considerata un determinato significato normativo» (sentenza n. 424 del 1993). Ed ha chiarito che «il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull’applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, così rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma anteriore» (ex plurimis: sentenze n. 314 del 2013, n. 15 del 2012, n. 271 del 2011, n. 209 del 2010)” (sentenza citata, p. 6).
In ragione di ciò, ritiene il Collegio che, nella specie, va ascritta natura interpretativa alle norme successivamente intervenute, palesando l’intento legislativo di chiarire la portata applicativa delle disposizioni vigenti.
Detta conclusione non muta, avendo riguardo all’art. 1, comma 240, della L.R. n. 16 del 2014 (per il quale: “La presente legge entra in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Campania”), trattandosi di legge titolata “Interventi di rilancio e sviluppo dell’economia regionale nonché di carattere ordinamentale e organizzativo (collegato alla legge di stabilità regionale 2014)” e contenente disposizioni di vario ordine, cosicché la funzione retroattiva va riguardata con riferimento alla norma specifica, per quanto attiene alla sua formulazione e all’intenzione del legislatore, anziché alla previsione di carattere formale che accompagna la promulgazione del testo di legge.
Inoltre la novella del 2014 sostituisce per intero la norma del 2003, la quale a sua volta precisava e tuttora precisa il suo ambito temporale “a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge”, per cui è evidente che anche la disposizione del 2014 fa riferimento all’entrata in vigore della legge del 2003.
Più in generale, nel quadro costituzionale vigente, la retroattività della legge deve comunque trovare giustificazione e sostegno nei principi di ragionevolezza, eguaglianza e legittimo affidamento, nella tutela di principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti “motivi imperativi di interesse generale” in base alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) (cfr. Corte cost., 29/5/2013, n. 103).
Orbene, sul piano della giustificazione della norma, deve ravvisarsi la non irragionevolezza dell’interpretazione fornita (che non può perciò sospettarsi di illegittimità costituzionale), manifestandosi corrispondente ad esigenze di giustizia evitare che le conseguenze negative poste dal vincolo sopravvenuto ridondino in danno di colui che non poteva esserne a conoscenza al momento della richiesta di condono, ed ancor prima della realizzazione dell’abuso.
Quanto considerato si riflette sulla valutazione dei provvedimenti impugnati dei quali deve pronunciarsi l’invalidità sopravvenuta, per ragioni non dissimili da quanto si produce nell’ipotesi di declaratoria di illegittimità costituzionale della norma su cui poggiava il provvedimento (che fa sì che il provvedimento tempestivamente impugnato sia rimosso dalla pronuncia del Giudice adito: cfr., di recente, la sentenza della Sez. I di questo Tribunale dell’8/6/2016 n. 2898).
Pertanto, vanno annullati il parere e il provvedimento impugnati, che si fondano sulla norma sostituita in via interpretativa ed applicabile retroattivamente ai rapporti non coperti dal giudicato.
Va invece disattesa la richiesta del ricorrente di “sostituire il provvedimento di diniego con altro favorevole al ricorrente” (v. le conclusioni del ricorso), atteso che il Giudice Amministrativo non può sostituirsi all’Amministrazione, al di fuori dei casi di giurisdizione estesa al merito.
Attesa la descritta peculiarità della vicenda (connotata dalla promulgazione della legge regionale dopo l’adozione degli atti) sussistono valide ragioni per disporre la compensazione per l’intero delle spese processuali tra le parti, fermo restando il rimborso in favore del ricorrente del contributo unificato versato, a carico dell’Amministrazione statale che ha espresso il parere a cui si è uniformato il Comune.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il parere del Soprintendente per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici per Napoli e provincia prot. n. 7162 del 21/3/2014 e la determinazione del Dirigente del Settore Pianificazione urbanistica – Ufficio condono del Comune di ……. prot. n. …….del ……2014.
Compensa interamente tra le parti gli onorari e le spese di giudizio, ponendo a carico dell’Amministrazione statale il rimborso in favore del ricorrente del contributo unificato versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Donadono, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere
Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore
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L’ESTENSORE |
IL PRESIDENTE |
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Giuseppe Esposito |
Fabio Donadono |
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IL SEGRETARIO