TAR CAMPANIA NAPOLI – SEZ. VII, sentenza n. 4 febbraio 2019, n. 600
(Pres. ed Est. Messina)
Procedimento amministrativo – Annullamento in autotutela.
Compete all’amministrazione dei Beni culturali rilasciare o denegare motivatamente l’autorizzazione a realizzare opere in una determinata area sottoposta a vincolo, non già indicare come unico luogo in cui tali opere possono essere realizzate proprio quello scartato dall’ente locale che, per una nutrita serie di controindicazioni, ha ritenuto impraticabile l’opzione indicata dal MIBAC come unica autorizzabile.
Spetta all’ente locale valutare comparativamente le varie possibili soluzioni di collocazione di un’opera pubblica (nel caso di specie camera di ventilazione della linea metropolitana), in quanto essa implica e presuppone valutazioni di natura eterogenea nonché bilanciamento di interessi che sono di sua esclusiva pertinenza, poiché attengono alla durata dei lavori necessari, ai costi degli stessi, all’incidenza di essi sulla vivibilità urbana nonché alla possibile perdita di finanziamenti dovuta alla dilatazione dei tempi di realizzazione.
Il provvedimento di annullamento in autotutela è illegittimo per violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990) laddove non vengano presi in considerazione (anche) l’interesse pubblico alla conservazione dell’integrità di una piazza e gli interessi facenti capo al Comune ed alla collettività di cui esso è ente esponenziale.
Massima a cura degli avv.ti Benedetta Leone e Aniello Polise
Pubblicato il 04/02/2019
N. 00600/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00003/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3 del 2019, proposto dal Comune…, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso l’Avvocatura dell’ente, ….;
contro
Ministero per i Beni e le Attività Culturali – …., in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di …, con domicilio PEC come da Registri di Giustizia e domicilio fisico in …, via Armando Diaz, 11;
per l’annullamento
del decreto n.31865 (15057) del 05/12/2018 con il quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, ha disposto “in esercizio dei poteri di cui all’art.16, comma 1, lett. e), del D. lgs. 30 marzo 2001 n. 165 e all’articolo 2, comma 1, secondo periodo, del DM n. 44/2016 … l’annullamento d’ufficio in autotutela ai sensi del combinato disposto costituito dall’articolo 21-octies, comma 1, e 21-nonies della L. n. 241/1990, dell’autorizzazione prot. n. 2701 del 2 marzo 2018 della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per il Comune di …, emanata in assenza di adeguati approfondimenti istruttori (che sono stati forniti dal Comune di … solo successivamente alla sospensione dei lavori, stabilita con la menzionata nota prot. n. 12667 del 22 ottobre 2018), e contestualmente, in esercizio dei poteri di cui all’articolo 2, comma 1, secondo periodo, del DM n. 44/2016 ed in conformità alle intese intercorse con il Soprintendente Archeologia, belle arti e paesaggio di … nel corso degli incontri avuti, sull’argomento, presso questa Direzione generale il Soprintendente Archeologia, belle arti e paesaggio per il Comune di … è incaricato di emettere apposito provvedimento inteso ad autorizzare la realizzazione, in variante, della camera di ventilazione per la tratta Chiaia – Municipio della linea metropolitana 6 di … solo qualora il Comune di … fornisca adeguato progetto che contempli la realizzazione della stessa in corrispondenza di Piazza Carolina”;
delle non meglio specificate intese che sarebbero intercorse tra la Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio con il Soprintendente Archeologia, belle arti e paesaggio di …;
della nota prot. n.12667 del 22/10/2018 della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di …;
della nota prot. n.15127 del 06/12/2018 della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di …;
e di ogni altro atto ad essi preordinato, connesso e conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2019 la dott.ssa Rosalia Maria Rita Messina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;
Rilevato che sussistono i presupposti per la definizione del giudizio con sentenza resa in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., e che di ciò è stato dato avviso alle parti, ai sensi della medesima disposizione e come risulta dal verbale dell’udienza camerale del 30 gennaio 2019;
Considerato, con la sintesi imposta dall’art. 3/2 c.p.a.:
– che il Comune di … ha impugnato il provvedimento del Direttore Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, di estremi specificati in epigrafe, recante «l’annullamento d’ufficio in autotutela ai sensi del combinato disposto costituito dall’articolo 21-octies, comma 1, e 21-nonies della L. n. 241/1990, dell’autorizzazione prot. n. 2701 del 2 marzo 2018 della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per il Comune di …, emanata in assenza di adeguati approfondimenti istruttori (che sono stati forniti dal Comune di … solo successivamente alla sospensione dei lavori…)»;
– che parte ricorrente ha censurato il predetto decreto direttoriale lamentando plurimi profili di illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere, in quanto con esso sostanzialmente si imporrebbe la realizzazione della camera di ventilazione, per la tratta Chiaia – Municipio della linea metropolitana 6 di …, in corrispondenza di piazza Carolina;
– che la realizzazione della camera di ventilazione costituisce «opera indispensabile per il funzionamento e soprattutto per la sicurezza della linea, anche in caso di incendio», come rilevato dal Servizio Realizzazione e manutenzione della Linea metropolitana del Comune di … con nota prot. n. 368678 del 12 maggio 2017;
– che con la su menzionata nota sono state rappresentate alla Soprintendenza le ragioni per le quali «è stata necessaria una modifica di tracciato della galleria di linea della tratta, approvata con Delibera di Giunta Comunale n. 76 del 21/10/2010, che ha comportato come conseguenza l’allontanamento della galleria dalla prevista camera di ventilazione ubicata in Piazza Carolina, da collegare mediante un cunicolo lungo 35 m da realizzare a 40 metri di profondità, interessando terreni incoerenti al di sotto di fabbricati»;
– che con la medesima nota il Comune ha informato la Soprintendenza che «la realizzazione della camera di ventilazione in Piazza Carolina avrebbe richiesto lo spostamento di importanti e profondi sottoservizi di cui alcuni a servizio della Prefettura e sarebbe stato necessario occupare l’intera area della piazza compresa tra via Chiaia e via G. Serra, oltre a parte di piazza del Plebiscito per le installazioni logistiche di cantiere; tale ipotesi non è stata ritenuta accettabile dalla Prefettura di … che ha chiesto di evitare qualsiasi esecuzione di opere nelle aree attigue il palazzo prefettizio per evitare criticità alle installazioni degli impianti di sicurezza ed alla gestione della sicurezza dell’area»;
– che, ancora nella citata nota del 12 maggio 2017, il Comune ha esposto alla Soprintendenza le proprie considerazioni su tre collocazioni alternative – astrattamente possibili – rispetto a quella di piazza Carolina (piazza Trieste e Trento, nell’area prospiciente la chiesa di S. Ferdinando; in corrispondenza dell’uscita laterale del Teatro San Carlo; infine, con parziale riutilizzo di manufatti già esistenti – ex LTR90 – in piazza Plebiscito);
– che, come risulta dagli scritti difensivi e dalla documentazione in atti, a seguito della sospensione dell’autorizzazione soprintendentizia ex art. 21 d.lgs. n. 42/2004, prot. n. 2701, rilasciata il 2 marzo 2018 – sospensione disposta con provvedimento del Soprintendente n. 12667 del 22 ottobre 2018, «su impulso del Direttore Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio» (ovvero, come risulta dal medesimo decreto direttoriale impugnato, «su direttiva data per le vie brevi») – il Comune, a fronte dell’invito a illustrare le ragioni di «impossibilità o particolare difficoltà» della collocazione della camera di ventilazione a piazza Carolina, ribadiva le ragioni tecniche della scelta di collocare la camera di ventilazione in piazza Plebiscito, fornendo, per usare la terminologia del decreto direttoriale impugnato, «ulteriori elementi conoscitivi sullo stato di fatto di piazza Carolina»;
– che, dalla documentazione in atti complessivamente considerata, emerge la sussistenza di ostacoli di varia natura alla collocazione della camera di ventilazione in corrispondenza di piazza Carolina, i quali possono così sintetizzarsi:
problemi di statica in relazione ad alcuni fabbricati (in particolare palazzo Satriano) sotto i quali dovrebbe passare la linea 6;
situazione della cavità sotterranea contrassegnata con il numero 218, la quale accuserebbe un cedimento in prossimità di piazza Carolina;
necessità, per eseguire i lavori, di spostare il collettore fognario a una profondità di dieci metri, con rischi per l’edificato circostante;
dilatazione dei tempi di realizzazione della camera di ventilazione in corrispondenza di piazza Carolina, con: a) possibile perdita dei finanziamenti europei (il completamento della linea 6 costituisce infatti “Grande Progetto”, per ciò destinatario delle risorse comunitarie di cui al POR FESR 2007-2013; esso, secondo il Servizio Realizzazione e manutenzione linea metropolitana 6 – si veda nota prot. n. 1106489 del 20 dicembre 2018 – sarebbe già in avanzatissimo stadio di realizzazione, ovvero per il 95% delle opere civili e per il 70% delle opere tecnologiche); b) aggravamento, causato dalla maggiore durata dei lavori, dei disagi per la collettività dovuti all’innegabile impatto del cantiere sulla vivibilità nell’area interessata, in termini di rumorosità e peggioramento della viabilità;
minore impatto archeologico nella zona di piazza Plebiscito;
possibilità, nella zona di piazza Plebiscito, di utilizzare manufatti già esistenti;
maggiori rischi (anche e soprattutto per i lavoratori impiegati dalle imprese esecutrici) derivanti dalla natura del terreno in piazza Carolina;
obiezioni manifestate dalla Prefettura di …, la quale ha evidenziato possibili interferenze con i propri impianti di sicurezza e con la gestione della sicurezza della piazza;
Ritenuto:
A) che, ad avviso del Collegio, sono fondati alcuni profili di doglianza dedotti con il secondo, il terzo, il quarto e il quinto motivo di gravame, i quali vengono congiuntamente esaminati per ragioni di sintesi espositiva e di connessione logica tra le argomentazioni difensive; risultano, in particolare, fondate le deduzioni relative:
A.1) alla contestata imposizione, da parte della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, del luogo in cui essa ritiene debba necessariamente realizzarsi la camera di ventilazione, non competendo una simile scelta alla Direzione generale predetta (e neppure alla Soprintendenza); detta Direzione Generale avrebbe dovuto limitarsi a rilevare eventuali vizi dell’autorizzazione del 2 marzo 2018 con riguardo ad aspetti attinenti al vincolo monumentale gravante sull’area di piazza Plebiscito, senza spingersi a imporre una scelta che appartiene esclusivamente all’ente locale, pur dovendo essere autorizzata dalla Soprintendenza, ex art. 21 d. lgs. n. 42/2004, come sempre accade ove la localizzazione dell’opera interessi aree gravate da vincoli. Appare in effetti estranea all’ambito dei compiti e dei poteri attribuiti all’amministrazione deputata alla tutela dei Beni culturali la direttiva – impartita, con il decreto impugnato, al Soprintendente Archeologia, Belle arti e Paesaggio per il Comune di … – «di emettere apposito provvedimento inteso ad autorizzare la realizzazione, in variante, della camera di ventilazione per la tratta Chiaia – Municipio della linea metropolitana 6 di … solo qualora il Comune di … fornisca adeguato progetto che contempli la realizzazione della stessa in corrispondenza di Piazza Carolina»; in altre e più semplici parole, compete all’amministrazione dei Beni culturali rilasciare o denegare motivatamente l’autorizzazione a realizzare opere in una determinata area sottoposta a vincolo, non già indicare come unico luogo in cui tali opere possono essere realizzate proprio quello scartato dall’ente locale che, per una nutrita serie di controindicazioni, ha ritenuto impraticabile l’opzione indicata dal MIBAC come unica autorizzabile (per di più, come si dirà meglio oltre, senza che detta autorità spieghi perché le ragioni tecniche ritenute ostative dal Comune non sarebbero plausibili);
A.2) alle considerazioni espresse dalla Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, circa l’asserita mancanza di motivazione e istruttoria che inficerebbe l’autorizzazione soprintendentizia annullata; in pratica il Soprintendente, secondo il Direttore Generale, non avrebbe valutato comparativamente le varie possibili soluzioni di collocazione della camera di ventilazione di cui trattasi. Orbene – premesso che, come già si è accennato, tale scelta non può che essere effettuata dall’ente locale, in quanto essa implica e presuppone valutazioni di natura eterogenea nonché bilanciamento di interessi che sono di sua esclusiva pertinenza, poiché attengono alla durata dei lavori necessari, ai costi degli stessi, all’incidenza di essi sulla vivibilità urbana nonché alla possibile perdita di finanziamenti dovuta alla dilatazione dei tempi di realizzazione – nel caso concreto, con riguardo alla valutazione di compatibilità effettuata dalla Soprintendenza, dagli atti di causa emerge che:
– il Comune ha rappresentato le ragioni che imponevano di abbandonare la scelta originaria di piazza Carolina fin dalla nota prot. n. PG/2017/368678 del 12 maggio 2017, comparando tale originaria collocazione, come già si è avuto modo di dire, con altre tre possibili soluzioni, fra le quali piazza Plebiscito, non già – contrariamente a quanto asserito nel decreto direttoriale impugnato – «solo successivamente alla sospensione dei lavori, stabilita con la menzionata nota prot. n. 12667 del 22 ottobre 2018»;
– dal canto suo, la Soprintendenza ha rilasciato, in ordine alla proposta di realizzazione della camera di ventilazione a piazza Plebiscito, un primo parere favorevole di massima (avendo ritenuto le opere da realizzare «compatibili con il vincolo di tutela monumentale che attualmente grava sull’immobile in argomento»), con prescrizioni – provvedimento n. 8775 del 16 agosto 2017 – affermando, fra l’altro, che «l’ipotesi di camera di ventilazione in piazza Plebiscito con parziale riutilizzo di manufatti esistenti, appare come più compatibile riguardo all’impatto archeologico» e richiedendo che, prima della posa in opera, venissero forniti «elaborati rendering ad altezza uomo» della pavimentazione di piazza Plebiscito ed «elaborati grafici con l’indicazione dei materiali che si intendono adottare»; ciò dimostra che la Soprintendenza ha valutato gli aspetti rientranti nella sua competenza (impatto archeologico e impatto visivo delle opere da realizzare) e ne ha dato conto, sia pure in modo sintetico, nel parere di massima favorevole di cui trattasi;
A.3) all’insussistenza di «elementi tecnici ostativi tali da impedire la realizzazione della camera ipogea e dei relativi apprestamenti di carattere strutturale in Piazza Carolina, ferma restando la necessità dell’effettuazione dei relativi approfondimenti tecnici e di indagini archeologiche»; il provvedimento impugnato afferma altresì che «la presenza di numerosi sottoservizi – rispetto ai quali peraltro sarebbe possibile, ove necessario, effettuare opere di messa in sicurezza e salvaguardia, oltre che di traslazione – non costituisce una criticità tale da impedire la costruzione dell’opera stessa»; orbene – fermo restando che l’ambito del potere dell’amministrazione dei Beni culturali non può dilatarsi fino a valutare la scelta in sé, ove per altro adeguatamente motivata dall’ente locale, di non realizzare le opere in un determinato contesto, dovendo detta amministrazione limitarsi ad autorizzare o non autorizzare la realizzazione delle opere nel contesto prescelto dall’ente stesso – va osservato che nella fattispecie in esame la Soprintendenza, su impulso della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, aveva richiesto al Comune di … di «esprimere le proprie ulteriori valutazioni, anche mediante la redazione di grafici e compilazione di relazioni specifiche o specialistiche, relative all’impossibilità o particolare difficoltà di posizionare per la Metropolitana di … la camera di ventilazione e le relative griglie in piazza Carolina». Tuttavia, a fronte degli elementi istruttori forniti dal Comune di …, la Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio ha motivato l’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione soprintendentizia in termini di mera possibilità/impossibilità, senza per nulla considerare le serie difficoltà – come sopra preliminarmente sintetizzate – rappresentate in particolare nella Relazione tecnica di confronto fra le due soluzioni (piazza Carolina e piazza Plebiscito) del 19 novembre 2018, che espone pro e contro delle due opzioni relativamente alla cantierizzazione, all’impatto archeologico, ai tempi di realizzazione. Con riguardo a tale documento, che consta di 14 pagine di testo e di 21 allegati – grafici e fotografie – la Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio non ha espresso alcuna motivata considerazione, con ciò incorrendo nel denunciato vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria e motivazione; infatti, pur volendo ammettere che la Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio potesse esorbitare dalle considerazioni attinenti alla tutela della piazza Plebiscito e spingersi fino a valutare l’attendibilità delle difficoltà tecniche ampiamente rappresentate dal Comune di … sia prima della sospensione dell’autorizzazione, sia successivamente, ciò detta autorità avrebbe dovuto fare esplicitando le ragioni di siffatta valutazione; invece, essa si è limitata all’apodittica e generica affermazione che «le stesse osservazioni dell’amministrazione comunale, che sono state trasmesse a questa Direzione generale da codesta Soprintendenza con nota prot. 14686 del 29 novembre 2018 e che sono state oggetto di valutazione congiunta con codesta stessa Soprintendenza, non evidenziano elementi tecnici ostativi tali da impedire la realizzazione della camera ipogea e dei relativi apprestamenti di carattere strutturale in piazza Carolina, ferma restando la necessità dell’effettuazione dei relativi approfondimenti tecnici e di indagini archeologiche», e ciò laddove, si ribadisce, il Comune era stato invitato a fornire apporti non soltanto sull’impossibilità, bensì anche sulla particolare difficoltà di realizzazione della camera di ventilazione a piazza Carolina;
B) che meritano condivisione i rilievi svolti da parte ricorrente con il sesto motivo di gravame, con particolare riguardo alla violazione, da parte della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, dei principi che regolano l’esercizio del potere di autotutela (art. 21-nonies n. 241/1990) e, segnatamente, alla doverosa considerazione (anche) dell’interesse pubblico e degli interessi dei destinatari; infatti, se l’interesse pubblico alla conservazione dell’integrità della piazza Plebiscito è stato esaminato dall’amministrazione, non altrettanto può dirsi degli interessi facenti capo al Comune di … e alla collettività di cui esso è ente esponenziale, i quali non sono stati comparativamente valutati dalla Direzione Generale; nel decreto impugnato, a questo proposito, si rinviene soltanto l’immotivata negazione dell’esistenza di «elementi tecnici ostativi tali da impedire la realizzazione della camera ipogea e dei relativi apprestamenti di carattere strutturale in piazza Carolina» e lo scarno, generico e non documentato richiamo alla valutazione congiunta (della Direzione Generale e della Soprintendenza) circa le osservazioni presentate dal Comune di …;
Ritenuto, conclusivamente:
– che il ricorso, attesa la fondatezza degli assorbenti profili di censura esaminati, va accolto, con conseguente annullamento del decreto n. 31865 (15057) del 5 dicembre 2018 con il quale il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio ha annullato d’ufficio in autotutela l’autorizzazione prot. n. 2701 del 2 marzo 2018 della Soprintendenza Archeologia, Belle arti e Paesaggio per il Comune di …; si precisa che gli altri atti impugnati appartengono alla fase istruttoria del procedimento e che la lesione degli interessi del Comune di … deriva dal su menzionato decreto direttoriale;
– che le spese di lite, tenuto conto della natura pubblica di tutti gli interessi coinvolti, possono essere interamente compensate, salvo il rimborso del contributo unificato.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima) accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il decreto n. 31865 (15057) del 5 dicembre 2018 della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali.
Compensa le spese, salvo il rimborso del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in … nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Rosalia Maria Rita Messina, Presidente, Estensore
Guglielmo Passarelli Di …, Consigliere
Valeria Ianniello, Primo Referendario
| IL PRESIDENTE, ESTENSORE | ||
| Rosalia Maria Rita Messina | ||
IL SEGRETARIO