TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III – sentenza 11 gennaio 2017, n. 286

Recupero edilizio, finanziamento

Non sussiste alcuna preclusione legale alla formazione del titolo abilitativo silente, allorquando la delocalizzazione ai fini del recupero edilizio è stata attuata in stretta attuazione dell’art. 1, co. 155, L.R.C. n. 5/2013 e, dunque, si verte in un’ipotesi di riconversione di volumi industriali e direzionali contemplati in un precedente P.E.E. (art. 7, co. 5, L.R.C. n. 19/2009); si tratta di intervento edilizio che è soggetto a permesso di costruire diretto, in forma esplicita o per silentium


N. 00286/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01515/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1515 del 2016, proposto da:
P. S.R.L., con sede in Napoli, alla Via ……, n. ……, in persona dell’Amministratore Unico, ……., rappresentato e difeso dall’Avv. …..ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. …. in Napoli, alla Via … n. …..;

contro

REGIONE ….., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. …. ed elettivamente domiciliata in Napoli, alla Via S. Lucia, n. 81;

nei confronti di

CONSORZIO I. Società consortile a r.l. con sede in ……., al Viale ……, n. .., in persona del legale rappresentante, …., rappresentato e difeso dagli Avv. ti ……, con il primo dei quali elettivamente domicilia in Napoli, alla Via …., n. …;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
COMUNE DI ……., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. ….., presso lo studio del quale elettivamente domicilia in Napoli, al ……., n. ….;

per l’annullamento, previa sospensione

a) del decreto dirigenziale della Regione ……. n. 10 del 29.1.2016, con il quale si è disposta la decadenza della Società P. dalle agevolazioni, ex L.R.C. n. 5/2013 (art. 1, co. 154), a seguito di delocalizzazione dell’intervento di recupero edilizio da Napoli (Località ……) in Caserta (Area ……);

b) Per quanto di ragione, della nota prot. n. 0835575 del 2.12.2015 trasmessa a mezzo pec in data 4.12.2015, di avvio del procedimento di decadenza;

c) dell’istruttoria effettuata, non conosciuta;

d) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’intimata Regione;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del controinteressato Consorzio I.;

Visto l’intervento in giudizio ad adivandum del Comune di ….;

Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi – Relatore alla pubblica udienza dell’8 novembre 2016 il dr. Vincenzo Cernese – i difensori delle parti, come da verbale di udienza;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 29.3.2016 e depositato il 6.4.2016 la Società P. S.r.l., in persona dell’Amministratore Unico, ….. – nella dedotta qualità di soggetto subentrato in ogni diritto vantato dalla Cooperativa Reno che, a sua volta, ha incorporato per fusione le Cooperative Irec 812, Reno, San Ciro, Arno e per scissione il Consorzio Parmense – ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, il decreto dirigenziale n. 10 del 29.1.2016, con il quale il Direttore Generale /Dirigente Staff Dipartimento 9 della Regione Campania, visto l’art. 1, commi 153 e 154, della L.R. Campania 7 maggio 2013, n. 24, ha disposto la definitiva decadenza della Società Planta Global s.r.l. dalle agevolazioni, ex L.R.C. n. 5/2013 (art. 1, co. 154), già concesse – in virtù del bando di concorso approvato con Decreto Dirigenziale n. 1753 del 29.9.2003 pubblicato sul B.u.r.c. n. 11 del 6.3.2006 – alle suddette Cooperative per gli interventi costruttivi, in ragione della delocalizzazione dell’intervento di recupero edilizio da Napoli (Località Ponticelli) in Caserta (Area ex Saint Gobain – Aree di recupero urbano), in applicazione dell’art. 1, co. 153 e 154, L.R.C. n. 5/2013 in quanto “i lavori di cui al recupero edilizio oggetto dell’istanza di delocalizzazione non sono iniziati entro il termine ultimo del 3.12.2004, così come previsto dall’ultimo capoverso del comma 154 dell’art. 1 della L.R. 5/2013”.

Dopo aver premesso di avere tempestivamente delocalizzato il programma costruttivo di housing sociale (di 296 alloggi) da Napoli (Piano di Zona Ponticelli – Aree libere) in Caserta (nell’ambito dell’area e Saint Gobain – aree di recupero urbano) in applicazione dell’art. 1, co. 154, L.R.C. n. 5/2013, parte ricorrente, riferisce che:

– sul piano normativo l’intervento di delocalizzazione, oggetto di decadenza, ricade nel campo di applicazione dell’art. 1, co. 151 e ss., della L.R.C. n. 5/2013 che ha introdotto, in Regione Campania, un regime di “conversione” dei finanziamenti di housing sociale, per promuovere il recupero edilizio in luogo del consumo di nuovi suoli;

– la Legge Regionale, in particolare, ha rimodulato gli interventi di housing sociale, finanziati con fondi regionali, prescrivendo: – la concessione di contributi ed agevolazioni in favore di soggetti attuatori legittimati dalle leggi in vigore solo per interventi di recupero edilizio e non più per nuova edificazione; – la ricognizione, nel termine di 180 giorni, degli interventi di nuova edificazione, già ammessi a contributo, per i quali non siano iniziati i lavori, con conseguente pronuncia di decadenza;

– la “conversione” dei contributi, già concessi, per evitare la perdita, a seguito di tempestiva comunicazione, da parte dei soggetti attuatori, della delocalizzazione dei programmi costruttivi di housing sociale in ambiti di recupero, entro 120 giorni dall’entrata in vigore della L.R.C. n. 5/2013 (e, quindi, entro il termine del 4.9.2013); – l’inizio dei programmi costruttivi, nel successivo termine di dodici mesi dalla comunicazione di avvenuta delocalizzazione, pena decadenza del contributo;

– in punto di fatto, invece, le Cooperative Irec 812, Reno, San Ciro, Arno e Parmense, già ammesse a contributo regionale per la esecuzione di alloggi di housing sociale, nell’ambito del Piano di Zona di Ponticelli (NA) in data 30.8.2013, tempestivamente hanno comunicato alla Regione Campania la delocalizzazione del programma costruttivo di housing sociale (per 296 alloggi), già ammesso a contributo, da Napoli (P.E.E.P. di Ponticelli) a Caserta (area ex Saint Gobain), ricompresa nell’ambito di un P.P.E. scaduto) ed, a tal fine, avendo già proposto una precedente istanza edilizia di delocalizzazione, in data 14.6.2012, hanno integrato in data 23.10.2013 la domanda di permesso di costruire nel P.P.E. scaduto, ai sensi dell’art. 7, co. V, L.R.C. n. 19/09, dopo avere acquisito la disponibilità del complesso immobiliare (atto di permuta del 2.8.2013);

– che il progetto di recupero, presentato in data 14.6.2012 ed integrato in data 23.10.2013 è stato approvato per “silentium” (art. 20, co. VIII, d.P.R. 380/2001) e le Cooperative, nel termine di un anno dalla delocalizzazione, in data 28.8.2014, hanno comunicato l’inizio dei lavori del Programma Costruttivo, procedendo all’allestimento del cantiere, alle indagini geologiche e sismiche ed al compimento degli scavi di profondità di oltre 9 mt. previa rimozione del materiale di risulta delle demolizioni e tali elementi (silenzio assenso, inizio lavori del programma costruttivo) risultano documentalmente accertati con atto prot. n. 72684 del 22.9.2015, a firma del Direttore dell’Area Tecnica del Comune di ….., con il quale l’Amministrazione comunale di ……., in riscontro ad apposita richiesta regionale, non solo ha dato atto della formazione del permesso di costruire per silentium (sulla base dell’istanza del 14.6.2012, integrata in data 23,10,2013), ma pure del tempestivo inizio dei lavori entro il 28.8.2014.

– la società ricorrente, medio tempore, considerata la straordinaria rilevanza dell’intervento (di circa 300 alloggi), ha presentato ulteriore istanza di materiale rilascio del titolo edilizio, già formatosi per silentium, previa stipula della relativa convenzione, in conformità con l’atto unilaterale d’obbligo allegato all’istanza del 14.6.2012, nel pieno rispetto degli impegni contenuti nello schema tipo predisposto dalla Regione ….. per gli interventi di housing sociale;

– l’Amministrazione comunale, rimuovendo una precedente inerzia, in data 18.5.2015, ha stipulata la convenzione (riproduttiva degli obblighi già assunti con l’atto unilaterale d’obbligo) ed, in data 28.5.2015, ha rilasciato il permesso di costruire n. 46/2015;

– ciononostante, l’Amministrazione regionale, dopo avere dato impulso al procedimento di decadenza, con comunicazione del 2.12.2015, nella quale contestava alla Società P s.r.l. l’insussistenza dei requisiti di legittimazione soggettiva ad edificare ed un’asserita violazione del termine decadenziale (un anno) previsto per l’inizio del programma costruttivo, ai sensi dell’art. 1, co. 154, L.R.C. 5/2013), all’esito di un articolato contraddittorio (controdeduzioni del 12.12.2015), con l’impugnato decreto dirigenziale n. 10 del 29.10.2016, superate le questioni di legittimazione soggettiva, ha disposto comunque la decadenza delle agevolazioni per presunto mancato inizio dei lavori entro l’anno dalla comunicazione di delocalizzazione, ai sensi dell’art. 1, co. 154, L.R.C. 5/2013.

Date tali premesse, parte ricorrente, a sostegno del gravame, attraverso quattro censure, ha dedotto profili di incompetenza, violazione di legge (art. 1, commi 153 e 154, L.R. Campania n. 5/2013; art. 20, d.P.R. n. 380/2001; art. 117 Cost. art. 10, L. n. 62/1953), violazione del D.D. n. 7/2009, violazione dei principi in tema di decadenza, nonché di eccesso di potere (per difetto di istruttoria e di motivazione, difetto del presupposto, travisamento, arbitrarietà, illogicità, perplessità).

Si è costituita in giudizio l’intimata Regione, sollevando alcune questioni preliminari circa la esatta natura del programma di cui si chiede la delocalizzazione che non sarebbe un programma di housing sociale, come asserito da parte ricorrente, e, nel merito, chiedendo il rigetto del ricorso, sì come infondato.

Ha resistito in giudizio anche il controinteressato Consorzio I., preliminarmente eccependo il difetto di legittimazione ad agire della ricorrente e, nel merito, chiedendo il rigetto del ricorso;

E’ intervenuto in giudizio ad adiuvandum della ricorrente il Comune di ….. chiedendo l’accoglimento del ricorso.

Alla pubblica udienza dell’8 novembre 2016 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente va esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione attiva (sia sul piano sostanziale che processuale) della P. S.r.l. sollevata dal controinteressato Consorzio I., per la dichiarata circostanza di essere subentrata nella titolarità del contributo di edilizia agevolata, già riconosciuto in favore delle Cooperative I., a fronte della operata delocalizzazione, da Napoli-Ponticelli a Caserta, del relativo programma costruttivo, giusta la previsione di cui agli artt. 1, comma 153 e 154, L.R.C. 6 maggio 2013, n. 5.

L’eccezione va disattesa.

In proposito, nel provvedimento impugnato, a più riprese, nell’impugnato decreto si qualifica la P. S.r.l., quale soggetto subentrato in ogni diritto vantato dalle Cooperative edilizie I., in tal modo ogni questione inerente alla legittimazione della P. S.r.l. restando superata, questione che, al più, avrebbe dovuto farsi valere in sede di procedimento amministrativo non ammettendo la P. s.r.l. alla selezione.

D’altronde nella nota prot. 2015.0835575 del 2.12.2015 di comunicazione di avvio del procedimento di decadenza si contestava unicamente che la Regione “con nota dell’ex Settore Edilizia Privata abitativa, attuale U.O.D, Politiche Abitative prot. n. 0854089 del 2.11.2012, aveva già comunicato l’insussistenza in capo a cotesta società dei requisiti di partecipazione al Bando di concorso pubblicato sul B.u.r.c. n. 47 del 6.10.2003 e, specificamente, per mancanza del titolo di possesso dell’area sulla quale realizzare l’intervento oggetto di richiesta contributo, titolo indispensabile e necessario sia per la partecipazione allo stesso Bando che per la successiva richiesta di delocalizzazione avanzata ai sensi della citata L.R 5/2013”, senza farsi alcun cenno a questioni di legittimazione legate al subentro della P. s.r.l. alle Cooperative da cui era principiato il complesso procedimento conclusosi con l’impugnata dichiarazione di decadenza.

Infine non privo di rilievo è che il Comune di Caserta, in data 28.5.2015, senza porre alcuna questione di legittimazione, rilasciava il permesso di costruire n. 46/2015, in favore della P. s.r.l., a seguito di richiesta di quest’ultima, di ulteriore istanza di materiale rilascio del titolo edilizio, (nonostante il suo convincimento circa l’avvenuta formazione del silenzio-assenso) evidentemente anche al fine di fugare ogni dubbio e perplessità in ordine alla circostanza di essere subentrata nella titolarità di ogni diritto maturato in favore delle Cooperative edilizie cui era succeduta, considerato che proprio queste ultime erano state protagoniste delle attività descritte nei commi 153 e 154 dell’art. 1, L.R. n. 5/2013.

Pertanto le questioni di legittimazione della P. s.r.l. sollevate devono ritenersi definitivamente superate nel provvedimento impunto.

Relativamente alla questione agitata dalla resistente Regione circa la esatta individuazione del progetto ammesso a finanziamento, trattasi di questione ininfluente o comunque meramente terminologica (ritenendo non trattarsi, nella specie, di intervento di “housing sociale”) ai fini del presente contenzioso in quanto, pur evidenziandosi che il programma per la realizzazione di n. 584 alloggi di housing sociale in Napoli zona Ponticelli, secondo la procedura di evidenza pubblica di cui al Decreto dirigenziale del Settore E.P.A. n. 376 del 28 luglio 2010 risulta non avere mai ricevuto l’ammissione a finanziamento/agevolazione de parte della Regione …, essendosene disposta l’archiviazione con decreto (non impugnato) n. 399 dell’11.6.2014, la medesima Regione …. ammette che il programma costruttivo per la realizzazione di n. 296 alloggi relativo al “Bando di concorso per la concessione di contributi a favore di soggetti attuatori legittimati dalla leggi in vigore per il recupero e la costruzione di alloggi nella Regione ….”, approvato con D.D. n. 1753 del 29.9.2003 e pubblicato sul B.U.R.C. n. 47 del 6.10.2003 poteva godere dei finanziamenti introdotti dall’art. 1, comma 154 della legge regionale n. 5/2013, attraverso la delocalizzazione dell’originario programma. La società ricorrente con la istanza di delocalizzazione, presentata ai sensi dell’art. 1, co. 153, L.R.C. n. 5/2013 ha inteso avvalersi proprio delle suddetta precedente procedura edilizia già attivata presso il Comune di …. (nell’area ….), per poter delocalizzare le agevolazioni concesse, da aree libere (Piano di zona ……) ad aree di recupero (Area ….), con la conseguenza che alcuna incertezza può essere in ordine alla esatta individuazione del progetto ammesso a finanziamento.

Entrando nel merito, con la prima censura si deduce la violazione di legge (art. 1, co. 153 e 154, L.R. Campania n. 5/2013; del D.D. n. 7/2009; del Bando di Attuazione relativo alla misura 1.5 FEP – capoversi 5 e 6 – adottato con decreto dirigenziale n. 40/2013, oltre all’eccesso di potere (per difetto di istruttoria e di motivazione, difetto del presupposto, travisamento, arbitrarietà, illogicità, perplessità), ed all’incompetenza, al riguardo rilevandosi che, avendo l’art. 1, co. 153 L.R. Campania n. 5/20143, espressamente attribuito alla Giunta Regionale la competenza in materia di provvedimenti di decadenza delle agevolazioni di housing sociale il Dirigente dell’Ufficio Politiche Territoriali, non poteva assumere il provvedimento decadenziale che, per espressa previsione di legge speciale, è riservato all’organo di vertice amministrativo della Regione Campania.

La censura è infondata.

Si impone, senz’altro, il richiamo alla normativa di riferimento.

Successivamente al provvedimento di ammissione a contributo dei singoli progetti, i commi 153 e 154 dell’art. 1, L.R. Campania n. 5/2013, al fine di evitare la decadenza dei progetti medesimi, delineano una procedura complessa che si sviluppa in due fasi (bifasica), ciascuna scandita da varie cause di decadenza, nel senso che solo evitata la decadenza prevista nella prima fase, deputata alla ricognizione dei progetti che in concreto possono rientrate nella sfera di applicazione della legge, si passa alla seconda (più strettamente operativa e gestionale) contrassegnata da oneri ed adempimenti richiesti ai soggetti attuatori, onde ovviare alla (altrimenti inevitabile) decadenza dei loro progetti.

In tal modo, nell’ambito della procedura bifasica, ma sostanzialmente unitaria delineata dai commi 153 e 154 dell’art. 1 della L.R. n. 5/2013 finalizzata (nelle more dell’adozione di una disciplina organica sul conferimento dell’uso del suolo in attuazione della legge 14 gennaio 2013, n. 10, alla concessione di nuovi contributi unicamente “per interventi di recupero edilizio e non per quelli di nuova edificazione”), viene posta una disciplina speciale e derogatoria, immediatamente self executing, onde ovviare alle ipotesi di decadenza dai benefici contributivi già concessi nella duplice ipotesi della mancata delocalizzazione in ambito di recupero (co. 153), ovvero di mancato inizio del programma costruttivo nel termine di un anno dalla intervenuta delocalizzazione (co. 154).

Pertanto I due commi, 153 e 154, del citato art. 1 devono essere letti in rapporto di stretta consecuzione, apprestando la disciplina di fasi distinte, ma strettamente connesse di un medesimo procedimento: la prima fase, contemplata dal comma 153, con cui si procede ad una ricognizione dei progetti << per i quali i lavori non sono iniziati nei termini previsti, o non sono proseguiti per impossibilità sopravvenuta derivante da causa non imputabile al soggetto attuatore, oppure per i quali comunque sussistono motivi di annullamento o di revoca del provvedimento di ammissione al contributo >>, la seconda, disciplinata dal successivo comma 154, alla quale si accede dopo il superamento della prima, nella quale i soggetti attuatori devono rendersi maggiormente parti diligenti, osservando scrupolosamente gli oneri contemplati nell’art. 154, onde evitare la definitiva decadenza dei loro progetti.

Orbene, alla stregua della prima fase, che, secondo le previsioni del comma 153, si pone come un immediato sviluppo della voluntas e della ratio legis, apprestandone un principio di esecuzione: << entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, previa ricognizione degli interventi di nuova edificazione ammessi a contributo in esecuzione di bandi già pubblicati per i quali i lavori non sono iniziati nei termini previsti, o non sono proseguiti per impossibilità sopravvenuta derivante da causa non imputabile al soggetto attuatore, oppure per i quali comunque sussistono motivi di annullamento o di revoca del provvedimento di ammissione al contributo, la Giunta regionale adotta la definitiva pronuncia di decadenza e le relative risorse sono destinate ad incremento del fondo regionale per l’edilizia pubblica >>

Trattasi, all’evidenza, di un’attività meramente ricognitiva ed ufficiosa volta a perimetrare sotto il profilo soggettivo in diretta ed immediata applicazione della L.R. n. 5/2013, gli effettivi destinatari delle previsioni normative, attività che è demandata alla Giunta Regionale, quale organo politico che, in tal modo, nell’attuare gli indirizzi politico-amministrativi espressi dalle leggi approvate, adotta la determinazione di decadenza dei progetti, a seconda che rientrino o meno nella sfera di approvazione della legge regionale n. 5 del 2013.

Superata la decadenza prevista dal comma 153, successivamente i progetti passano, nella seconda fase prevista dal comma 154, al vaglio degli Uffici amministrativi della Regione, ed, alla stregua del quale: << 154. I soggetti attuatori dei programmi costruttivi di cui al comma 153 possono evitare la definitiva pronuncia di decadenza dalla agevolazione se entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, comunicano, ai competenti uffici regionali, la delocalizzazione dell’intervento costruttivo di nuova edificazione, originariamente ammesso a contributo per la realizzazione degli alloggi, prevedendo il recupero di immobili di cui gli stessi operatori abbiano la disponibilità nell’intero territorio regionale ad esclusione dei comuni che ricadono nella “zona rossa” a rischio vulcanico della pianificazione nazionale d’emergenza dell’Area Vesuviana del dipartimento della Protezione civile. Il contributo regionale, per gli interventi così delocalizzati, resta stabilito nelle percentuali del costo convenzionale già previsto, per gli interventi di recupero edilizio, dal bando cui il soggetto attuatore ha partecipato risultando ammesso. Detto contributo è calcolato ed erogato, con le modalità già previste dal bando, sulla base di quadri tecnici economici redatti per tale tipologia di intervento con l’applicazione dei limiti di costo approvati con decreto dirigenziale 14 gennaio 2009, n. 7. I programmi costruttivi per i quali ricorrono le predette condizioni sono iniziati, pena la decadenza dal beneficio, entro dodici mesi dalla comunicazione di avvenuta delocalizzazione >>.

Appare evidente che in questa seconda la competenza a dichiarare la definitiva decadenza dei progetti, in precedenza ammessi solo provvisoriamente, rimane attribuita, secondo le regole generali, al Dirigente del competente Ufficio Regionale.

Pertanto, nel caso della società ricorrente, beneficiaria di un contributo di Edilizia Residenziale Sovvenzionata, già concesso in virtù di un bando di finanziamento del 2003, la dichiarazione di definitiva decadenza, in quanto atto di gestione, è stata dichiarata dal Dirigente Staff Dipartimento 9 della Regione Campania, senza, che, sul punto, si ponga alcuna questione di competenza.

Con la seconda censura si deduce la violazione di legge (art. 1, co. 153 e 154, L.R. C. n. 5/2013 – D.D. n. 7/2009), oltre all’eccesso di potere (per difetto di istruttoria e di motivazione, difetto del presupposto, travisamento, arbitrarietà, illogicità, perplessità).

Al riguardo, dopo aver premesso che il decreto regionale ha disposto la decadenza dei benefici di housing sociale rilevando che:

– nel termine di un anno (dalla comunicazione di delocalizzazione) i lavori del programma costruttivo non avrebbero avuto inizio;

– sul piano fattuale, infatti, non sarebbe stata fornita la prova dell’effettivo inizio dei lavori entro il termine del 3.10.2014;

– a tal proposito, lo stesso attestato comunale del 26.11.2004 non fornirebbe prova dell’effettivo inizio dei lavori;

– tale attestato, in ogni caso, non conterrebbe la indicazione del titolo edilizio di legittimazione ad aedificandum;

– per di più, il permesso di costruire n. 46/2015 e la convenzione del 18.5.2015 sarebbero successivi alla scadenza del termine annuale; di converso, sul piano giuridico non sarebbe configurabile alcun titolo di legittimazione “per silentium”;

– sotto tale ultimo profilo, in Campania, non troverebbe ingresso il silenzio assenso ex art. 20, co. 8, d.P.R. 380/2001, bensì il silenzio-inadempimento secondo la L.R.C. 19/2001;

– il silenzio assenso, in ogni caso, non sarebbe applicabile per l’edilizia convenzionata, che presuppone la preventiva stipula di convenzione, per regolare gli interventi di housing sociale che, dunque, non sarebbero assentibili per “silentium”. In quanto:

– la decadenza, innanzitutto, nella disciplina speciale (ex art. 1, co. 154, L.R.C. 5/2013), di stretta interpretazione, non suscettibile di interpretazione estensiva o analogica, è rigidamente ancorata al mancato inizio del programma costruttivo e non dei lavori, mentre, invece, la Regione ha disposto (peraltro immotivatamente, sul punto) la decadenza non per il mancato inizio del programma costruttivo, ma per il mancato inizio dei lavori, in violazione dei principi di tipicità e tassatività delle cause di decadenza, la contestazione del mancato inizio dei lavori, infatti, risultando infondata, sia sul piano fattuale che giuridico;

– i lavori effettivamente sono iniziati entro l’anno e tale circostanza di fatto è comprovata dall’attestazione del Comune di Caserta del 22.9.2015, in cui l’Amministrazione comunale, su richiesta della Regione Campania, ricostruito l’iter edilizio, ha correttamente attestato, sia la intervenuta formazione del silenzio assenso sulla base della istanza del 14.6.2012, (integrata il 23.10.2013), sia l’inizio dei lavori sulla base del titolo silente, come da comunicazione di inizio lavori in data 28.8.2014;

– gli originari soggetti attuatori, in particolare, hanno proceduto all’allestimento del cantiere, alle indagini geologiche e sismiche ed al compimento di operazioni di rimozione dei materiali di risulta delle demolizioni e dei fabbricati preesistenti di sbancamento dell’area di sedime di ben 3 lotti, con scavi di profondità di oltre mt. 9, operazioni inequivocabilmente di inizio lavori, per un programma di recupero urbano (a conferma di tanto si produce perizia tecnica di parte asseverata);

– però la Regione ….., disattendendo immotivatamente tale attestazione, ha comminato la decadenza senza accertare l’oggettivo mancato inizio dei lavori, cui ha correlato la gravissima misura sanzionatoria, al riguardo, essendosi limitata a chiedere precisazioni (nota del 6.8.2015) solo sul titolo legittimante l’edificazione (silenzio assenso o titolo esplicito), ma non avendo mai sollevato dubbi (e ciò è decisivo) sull’effettivo inizio dei lavori e tanto meno risulta effettuata un’autonoma istruttoria per potere contestare l’avvenuto tempestivo inizio dei lavori; v’è allora da chiedersi donde la regione ha potuto ragionevolmente affermare il presupposto fattuale (mancato inizio dei lavori) per comminare la gravissima sanzione decadenziale;

– subito dopo, l’accertamento decadenziale non regge neppure sul piano giuridico, atteso che formalmente non è esatto affermare che l’affermazione comunale non recherebbe il riferimento al titolo legittimante l’edificazione che viene appunto individuato nella riconosciuta formazione del silenzio – assenso, mentre è vero che l’attestato del 26.11.2014 nulla precisa al riguardo ma è vero pure che, su espressa richiesta regionale, la stessa Amministrazione comunale di ……, con l’ulteriore atto del 22.9.2015, ha puntualmente ricostruito l’iter edilizio, riconoscendo l’avvenuta formazione del silenzio – assenso e l’inizio dei lavori in virtù del titolo silente;

– non regge neppure la duplice contestazione della non operatività del silenzio – assenso atteso che, quanto alla ipotizzata preclusione formale la “tesi” prospettata della non applicabilità, in Campania, del nuovo istituto del silenzio – assenso (art. 20, co. VIII, d.P.R. 380/2001), per incompatibilità con la precedente disciplina regionale sul silenzio – inadempimento (L.R.C. 19/2001), è sicuramente erronea;

– sul punto occorrendo evidenziare che la materia governo del territorio” rientra nella legislazione concorrente (art 117, co. II, Cost.); che l’art 20 del d.P.R. 380/2001, che ha introdotto il silenzio-assenso come regola generale, anche in materia di rilascio del permesso di costruire, è norma di principio della legislazione statale; che tale norma ha carattere precettivo immediato e, conseguentemente, le Regioni sono tenute a conformarsi a tale norme di principio (art. 2, commi 1 e 3, d.P.R. 380/2001); che la legge statale, in ogni caso, produce effetto abrogativo delle precedenti disposizioni regionali, con essa incompatibili, ai sensi dell’art. 2, d.P.R. 380/2001 e dell’art. 10. L. 62/53;

– su queste premesse, cade il primo postulato argomentativo per la evidente prevalenza della disciplina statale sul silenzio – assenso, rispetto all’ormai abrogato silenzio – inadempimento della disciplina regionale (L.R. Campania 19/01);

– non può essere condivisa neppure la ulteriore affermazione della non applicabilità del silenzio assenso in tema di edilizia convenzionata, perché regola generale è che le ipotesi di esclusione sono tipiche e tassative, e l’art. 2 del d.P.R. ha escluso la formazione del silenzio silente solo per la costruzione in aree vincolate sotto il profilo paesistico, ambientale e culturale, null’altro; dunque, non sussiste alcune preclusione legale per la operatività del silenzio – assenso in materia di edilizia convenzionata;

– subito dopo non può essere di ostacolo la necessità di stipula di una convenzione per gli interventi di housing sociale, atteso che, nella specie, il soggetto attuatore, fin dall’istanza del 14.6.2012, ha allegato dichiarazione unilaterale d’obbligo con la quale si è formalmente impegnato a realizzare gli alloggi secondo le caratteristiche tipologiche costruttive indicate nella Regione ……. e a cederli ad un prezzo non superiore a quello determinato dal decreto dirigenziale Regione …… n. 7/2009;

– l’atto unilaterale d’obbligo contiene le obbligazioni previste dall’inderogabile normativa di settore, di guisa che ha valore equivalente al modulo negoziale, per cui sussistono, ab origine, tutti i presupposti per la formazione del silenzio-assenso;

– infine, il titolo silente abbinato all’atto unilaterale d’obbligo, in conformità con la normativa di settore, integrano validamente la legittimatio ad aedificandum e, conseguentemente legittimano il tempestivo inizio dei lavori preclusivo della misura decadenziale;

– i successivi atti (convenzione del 18.5.21015 e permesso di costruire n. 46/2015), pretestuosamente invocati dalla Regione …., pertanto, hanno valore meramente riproduttivo della “legittimatio ad aedificandum” (già precedentemente consolidata), smentendo radicalmente la “tesi” (suggestiva ma sicuramente erronea), della sussistenza di un titolo di edilizia convenzionale posteriore alla scadenza del termine annuale, che proverebbe il mancato tempestivo inizio dei lavori;

La censura, nei vari profili in cui si articola, è fondata.

L’impugnato decreto dirigenziale con il quale si è disposta la decadenza della Società ricorrente dalle agevolazioni, ex L.R.C. n. 5/2013, mutua la sua parte motiva sulle ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni trasmesse dalla Planta Global s.r.l., con nota a mezzo pec del 12.12.2015, ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/90 (in conseguenza della nota regionale del 2.12.2015 di comunicazione di avvio del procedimento di decadenza), che di seguito si riportano:

1) la “comunicazione di ordinaria manutenzione” (citata nelle controdeduzioni della parte del 12.12.2005) del 21.3.2014, prot. n. 21761 del Comune di ……, avente ad oggetto opere di pulizia per l’esecuzione di indagini geognostiche, e sismiche è stata presentata dalla P. S.p.a., soggetto giuridico diverso dalle cooperative edilizie che hanno avanzato richiesta di delocalizzazione ai sensi della L.R. 5/2013, ed inoltre non è riferita al programma costruttivo oggetto delle richieste di delocalizzazione;

2) la “comunicazione di inizio lavori” del 28.8.2014, protocollata dal Comune di ….al n. 60399, non può essere riferita al Programma costruttivo oggetto della richiesta di delocalizzazione in quanto i lavori di recupero edilizio sono stati assentiti con il Permesso a Costruire convenzionato n. 46/2015 rilasciato dal Comune di … in data 28.5.2015 nel quale è espressamente indicato che “l’inizio dei lavori deve avvenire entro dodici mesi dalla data di rilascio del titolo stesso e che, prima dell’inizio dei lavori, devono essere posti in essere una serie di attività propedeutiche, quali il deposito al Genio Civile di …. dei grafici strutturali delle opere, la presentazione al Comune della documentazione progettuale relativa alla sicurezza degli impianti , la richiesta di parere preventivo favorevole dei VV.FF., nonché la comunicazione delle generalità del Direttore dei lavori, del nominativo delle imprese realizzatrici, ecc.;

3) la data di inizio dei lavori prevista dal Permesso di Costruire n. 46 del 28.5.2015 risulta in ogni caso successiva al termine ultimo entro il quale le Cooperative in parola dovevano pervenire alla fase di inizio dei lavori, al fine di rispettare le condizioni di cui al comma 154 dell’art. 1 della L.R. 5/2013 ed evitare, così, la decadenza dal finanziamento;

4) l’attestazione rilasciata dal Comune di ….. prot. n. 83822 in data 6.11.2014 non riporta alcun riferimento all’eventuale Permesso a Costruire che avrebbe assentito i lavori di recupero edilizio per i quali è stata richiesta la delocalizzazione e non si configura come una “certificazione” comunale di inizio lavori”, così come da richiesta alle Cooperative I. in sede di istruttoria regionale;

5) non si è formato alcun silenzio assenso sulla richiesta di Permesso a Costruire prot. n. 47620 del 14.6.2012 e s.m.i. in quanto, trattandosi di Permesso a Costruire Convenzionato, l’istituto acceleratorio del silenzio – assenso, previsto dal testo unico con riferimento al titolo edilizio del permesso a costruire, può trovare applicazione solo dopo che lo schema di convenzione sia stato approvato dall’organo consiliare e che lo stesso sia stato formalmente sottoscritto. Inoltre, come chiarito dal T.A.R. Campania nella Regione ……. l’istituto del silenzio-assenso non può trovare applicazione in presenza della normativa regionale (ll. rr. n. 19 del 28.11.2001 e n. 10 del 18.11.2004) che disciplina l’esercizio dell’intervento sostitutivo da parte dell’Amministrazione competente, il cui tenore letterale porta a qualificare il comportamento inerte tenuto dal Comune, non come assenso, ma come mero inadempimento (cfr. T.A.R. Napoli, sez. II, 11.10.2013, n. 4559). Infine, nessun silenzio si rileva nell’agire dell’amministrazione comunale che, anzi ha delineato un percorso amministrativo caratterizzato da dinieghi, richieste integrazioni, ricorsi al Tar, controdeduzioni, stipula “convenzione” ecc.; ed, infine, che il materiale rilascio del titolo edilizio n. 46 del 28.5.2015, in epoca successiva al termine ultimo per l’inizio dei lavori, fissato al 3.12.2014 è meramente ricognitivo del titolo già formatosi per “silentium”.

Ciò posto è risulta incontestato da parte della Regione e, comunque, documentato agli atti del giudizio il rispetto degli oneri prodromici previsti dal citato art. 153, atteso che le Cooperative a cui poi è succeduta la P. s.r.l., superata la fase preliminare prevista dal comma 153 inerente alla ricognizione, nel termine di 180 giorni, degli interventi di nuova edificazione ammessi a contributo in esecuzione di bandi già pubblicati; avevano tempestivamente comunicato alla Regione, in data 3.8.2013 (ossia entro 120 giorni dall’entrata in vigore della L.R.C. n. 5/2013, intervenuta in data 4.9.2013), la delocalizzazione del programma già ammesso a contributo da Napoli (P.E.E.P. di Ponticelli) a Caserta (area …… ricompresa nell’ambito di un P.E.E. scaduto). E, proprio in virtù della previa ammissione a contributo, le Cooperative, che avevano già proposto una precedente istanza edilizia di delocalizzazione in data 14.6.2012, hanno integrato in data 23.10.2003 la domanda di permesso di costruire, nel P.E.E.P. scaduto, ai sensi dell’art. 7, co. V, L.R.C. 19/09, dopo avere acquisito la disponibilità del complesso immobiliare.

D’altronde la Regione fonda la dichiarata decadenza unicamente sul mancato rispetto del termine di un anno (dalla comunicazione delocalizzazione) per l’inizio dei lavori del programma costruttivo; in particolare:

– sul piano fattuale, non sarebbe stata fornita la prova dell’effettivo inizio dei lavori entro il termine del 3.12.2014;

– a tal proposito, lo stesso attestato comunale del 26.11.2014 non fornirebbe prova dell’effettivo inizio dei lavori;

– tale attestato, in ogni caso non conterrebbe la indicazione del titolo edilizio di legittimazione ad aedificandum;

– per di più il permesso di costruire n. 46/2015 e la convenzione del 18.5.2015 sarebbero successivi alla scadenza del termine annuale;

– di converso, sul piano giuridico, non sarebbe configurabile alcun titolo di legittimazione per “silentium”;

– sotto tale ultimo profilo, in Campania non troverebbe ingresso il silenzio assenso ex art. 20, co. 8, d.P.R.380/2001, bensì il silenzio-inadempimento secondo la L.R.C. 19/2001;

– il silenzio assenso, in ogni caso, non sarebbe applicabile per l’edilizia convenzionata, che presuppone la preventiva stipula di convenzione per regolare gli interventi di housing sociale che, dunque, non sarebbero assentibili per “silentium”;

La tesi sostenuta dalla ricorrente è, invece, nel senso di ritenere che il progetto di recupero (presentato in data 14.6.2012 ed integrato in data 23.10.2013) è stata approvato “per silentium” (art. 20, co. VIII, d.P.R. n. 380/2001), per modo che le Cooperative, nel termine di un anno dalla delocalizzazione sono state in grado di iniziare i lavori del Programma Costruttivo e comunicarne l’inizio, procedendo all’allestimento del cantiere, alle indagini geologiche e sismiche ed al compimento degli scavi di profondità di oltre 9 mt. previa rimozione del materiale di risulta delle demolizioni.

La prospettazione di parte ricorrente merita condivisione.

Anzitutto indiscusso è che prodromico all’inizio dei lavori è il rilascio di (valido) titolo abilitativo.

L’art. 20 del d.P.R, 6.6.2001, n. 380, al comma VIII, prevede che: << Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 >> e tale disposizione – contrariamente a quanto addotto dall’amministrazione regionale – trova applicazione anche in presenza di pregresse disposizioni regionali confliggenti, sul punto rilevandosi che il citato d.P.R. ha introdotto principi fondamentali in tema di attività edilizia, con effetti caducanti sulle normative regionali con esso incompatibili, ai sensi degli artt. 2, d.P.R, n. 380/2001 e 10, L. n. 62/1953 (cfr. Ad. Plen. 7.4.2008, n. 2: << Nel momento in cui il legislatore nazionale è intervenuto nella materia, assegnando alle norme contenute nel Testo unico dell’edilizia (d.P.R 6 giugno 2001 n. 380) volte al riordino della stessa il carattere di norme di principio devono ritenersi, per ciò stesso, abrogate le norme delle regioni a statuto ordinario con esse confliggenti >>).

Ne consegue che le ipotesi di esclusione, in tema di formazione di titolo silente, sul piano sostanziale, sono tipiche e tassative.

Nella fattispecie, non sussiste alcuna preclusione legale alla formazione del titolo abilitativo silente, in quanto la delocalizzazione è stata attuata in stretta attuazione dell’art. 1, co. 155, L.R.C. n. 5/2013 e, dunque, si verte in una ipotesi di riconversione di volumi industriali e direzionali contemplati in un precedente P.E.E. (art. 7, co. 5, L.R.C. n. 19/2009); si tratta di intervento edilizio che è soggetto a permesso di costruire diretto, in forma esplicita o per silentium.

In astratto, il silenzio assenso si forma in presenza delle condizioni generali previste dal citato art. 20, comma 8, salvi i casi di sussistenza di vincoli contemplati da siffatta disposizione.

In concreto, poi, nel caso di specie, l’unico ostacolo alla formazione del silenzio assenso potrebbe ravvisarsi nella mancanza della convenzione-tipo prevista e disciplinata dall’art. 18 del D.P.R. n. 380/2001, limitatamente agli interventi di edilizia abitativa di cui all’art. 17, co. 1; tuttavia la convenzione ai sensi del citato art. 18, deve ritenersi equipollente all’atto unilaterale d’obbligo e, nella fattispecie, l’atto unilaterale d’obbligo, allegato all’istanza di permesso di costruire del 14.2.2002, con cui la P. s.r.l. si è assunta tutti gli impegni ex lege ha valore e carattere equivalente alla convenzione ex art. 18, d.P.R. n. 380/2001.

Tale equipollenza è stata, anche di recente (sia pure con riferimento alla volontà del privato di accollarsi gli oneri di urbanizzazione) ribadita dalla giurisprudenza rilevandosi che: << La norma di principio di cui all’art. 16 comma 2 t.u. edilizia consente al privato di eseguire direttamente le opere di urbanizzazione in alternativa al pagamento dei connessi oneri, con possibilità quindi di ottenerne poi lo scomputo da quanto deve pagare a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, ma – come reso chiaro dal senso e dalla lettera della norma – tale facoltà ha effetto soltanto se la proposta del privato sia accettata dal Comune secondo le modalità e le garanzie dettate dal medesimo e previste in una convenzione o in un atto unilaterale d’obbligo >>. (T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 22/09/2016, n. 955).

Pertanto l’istanza di permesso di costruire del 14.6.2012 è stata corredata da atto unilaterale d’obbligo, ai sensi dell’art. 18 del d.P.R. n. 380/2001 (ex art. 8, L. n. 10/77), con il quale la Società ricorrente ha assunto tutte le obbligazioni tipica dell’edilizia residenziale sociale contemplate dal suddetto art. 18.

A tal proposito, siffatto articolo, per gli interventi di Edilizia Residenziale Pubblica consente, in alternativa, alla convenzione, la produzione di un apposito atto unilaterale d’obbligo contenente:

a) l’indicazione delle caratteristiche tipologiche e costruttive degli alloggi;

b) la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi, sulla base del costo delle aree;

c) la determinazione dei canoni di locazione in percentuale del valore desunto dai prezzi fissati per la cessione degli alloggi;

d) la durata di validità della convenzione non superiore a 30 e non inferiore a 20 anni.

Ora, la semplice lettura della dichiarazione unilaterale d’obbligo, allegata dalla Planta Global s.r.l. all’istanza di permesso di costruire del 14.6.2012, dà conto della idoneità di tale atto di assunzione degli impegni di cui all’art. 18 del d.P.R. n. 380/2001 e, quindi, sul piano giuridico, dell’assoluta equivalenza con la convenzione.

Invero l’atto d’obbligo allegato ad istanza di permesso di costruire, integrata da successiva convenzione stipulata in data 18.5.2015, prevista ai sensi dell’art. 18 del d.P.R. 6.6.2001, n. 380 e registrata in data 21.5.2015 al n. 5006 Serie IT, sotto il profilo contenutistico, è del tutto equivalente a permesso di costruire, come da nota n. 72684 del 22.9.2015.

Inoltre, nella fattispecie in esame, sull’istanza di permesso di costruire, del 14.6.2001, come integrata in data 14.10.2013, si è formato il silenzio assenso, anche perché il Comune nulla ha obiettato sull’atto unilaterale d’obbligo, peraltro integrato dalla successiva convenzione stipulata in data 18.5.2015.

La completezza della documentazione e l’assunzione unilaterale dei relativi obblighi, in conformità alla normativa di settore, fanno decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso, come attestato dal Comune di …… con la nota del 22.9.2015.

Allora può fondatamente sostenersi che, in concreto, si è formato il titolo silente, e, se non vi fosse stata la convenzione e/o in alternativa l’atto d’obbligo, inevitabile sarebbe stata la decadenza dal finanziamento.

La intervenuta formazione del titolo silente smentisce la tesi della Regione sulla supposta decadenza, sterilizzando il successivo rilascio del titolo espresso e della convenzione che rivestono carattere essenzialmente riproduttivo e ricognitivo, come attestato dallo stesso Comune di ……., con la nota prot. n. 72684 del 22.9.2015, a riscontro della nota prot. n. 0554945 del 6.8.2015 con la quale la Regione …. aveva chiesto al Comune di ……. di chiarire sulla base di quali titolo (silenzio assenso ovvero permesso di costruire n. 46/05) abbiano avuto inizio i lavori di recupero edilizio.

Tuttavia la Regione ….., disattendendo immotivatamente tale attestazione, non ha effettuato alcuna istruttoria per contestare la formazione del titolo silente e tanto meno, risulta espletata alcuna istruttoria, in concreto, per contestare il mancato inizio dei lavori nei termini di legge; la decadenza, infatti, è fondata unicamente sul successivo rilascio del permesso di costruire esplicito (n. 46/2015).

Né vale, in contrario, richiamare, sul piano formale, i successivi atti (convenzione del 18.5.2015 e permesso di costruire n. 46/2015), invocati dalla Regione ……, atteso che tali provvedimenti hanno valore meramente riproduttivo di titoli già formati per silentium, in quanto l’atto unilaterale d’obbligo ha valore equivalente alla convenzione (pur successivamente stipulata), meramente riproduttiva di obblighi ed impegni già assunti.

Al riguardo, la società ricorrente, medio tempore, considerata la straordinaria rilevanza dell’intervento (di circa 300 alloggi), nell’evidente intento di fugare ogni dubbio sull’esistenza del permesso di costruire ed ancor prima sulla propria legittimazione ha presentato (come è possibile nei casi di presunta o effettiva formazione del silenzio assenso) ulteriore istanza unicamente per il materiale rilascio del titolo edilizio, già formatosi per silentium, previa stipula della relativa convenzione, in conformità con l’atto unilaterale d’obbligo allegato all’istanza del 14.6.2012, nel pieno rispetto degli impegni contenuti nello schema tipo predisposto dalla Regione ……. per gli interventi di housing sociale.

Al che l’Amministrazione comunale, rimuovendo la sua precedente inerzia, in data 18.5.2015, ha stipulata la convenzione (riproduttiva degli obblighi già assunti con l’atto unilaterale d’obbligo) ed, in data 28.5.2015, ha rilasciato il permesso di costruire n. 46/2015.

In tale situazione il permesso di costruire espresso n. 46/2015, rilasciato in data 18 giugno 2015 dal Comune di ……. è espressione di una mera reiterazione del titolo assentito per silentium.

Ne deriva che l’istanza edilizia, corredata di tutta la documentazione, ivi compreso l’atto unilaterale d’obbligo, comporta la decorrenza del termine per la formazione del silenzio assenso di cui all’art. 20, co. 8, d.P.R. n. 380/2001, ovviamente, nel caso di mancanza di atto inibitorio da parte dell’Autorità urbanistica (che, nella specie, non v’è stato).

A tal punto non resta che da verificare se, conseguito tempestivamente il necessario previo permesso di costruire, i lavori siano effettivamente iniziati entro un anno dalla delocalizzazione avvenuta il 30.8.2013, alla stregua di quanto previsto dal comma 154 dell’art. i, L. n. 5/2013,

Al riguardo parte ricorrente rileva che l’inizio dei lavori è stato comunicato in data 28.8.2014, avendo gli originari soggetti attuatori, in particolare, proceduto all’allestimento del cantiere, alle indagini geologiche e sismiche ed al compimento di operazioni di rimozione dei materiali di risulta delle demolizioni e dei fabbricati preesistenti di sbancamento dell’area di sedime di ben 3 lotti, con scavi di profondità di oltre mt. 9, operazioni inequivocabilmente di inizio lavori, per un programma di recupero urbano ed, a conferma di tanto, produce perizia tecnica di parte asseverata.

Dal suo canto sul piano fattuale la resistente Regione adduce che non sarebbe stata fornita la prova dell’effettivo inizio dei lavori entro il termine del 3.12.2014, in quanto. con riferimento alla “comunicazione di inizio lavori” del 28.8.2014, la stessa è riferita ad opere di ordinaria manutenzione consistenti nella pulizia per l’esecuzione di indagini geognostiche, geotecniche e sismiche mentre la norma richiede, a pena di decadenza dal beneficio, che i programmi costruttivi devono essere iniziati, entro dodici mesi dalla comunicazione di avvenuta delocalizzazione; concludendo che, nel rispetto dell’iter urbanistico, l’inizio dei lavori del programma di recupero edilizio oggetto di delocalizzazione non può che essere successivo alla data del permesso di costruire convenzionato n. 46/2015 rilasciato dal Comune di …… in data 28.5.2015.

Tuttavia a smentire quanto argomentato dalla Regione, il tempestivo inizio dei lavori risulta già avvalorato dalla circostanza che, per la formazione del silenzio assenso sulla base dell’istanza del 14.6.2012 (integrata il 23.10.2013), i 60 giorni richiesti per la formazione del titolo silente venivano a scadere il 23.12.2013, mentre la comunicazione di inizio lavori reca ragionevolmente la data del 28 agosto 2014 prot. 60399.

Sul punto anche il controinteressato Consorzio I. argomenta che è dato di sapiente, quanto pacifica, acquisizione giurisprudenziale, quello per cui l’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento edificatorio programmato ed autorizzato , all’evidente scopo di evitare che il termine prescritto possa essere eluso con ricorso a lavori fittizi e simbolici e non oggettivamente significativi di un effettivo intendimento del titolare della concessione di procedere alla realizzazione dell’opera assentita; la declaratoria di decadenza per mancato inizio dei lavori entro il termine fissato, può quindi considerarsi illegittima solo se siano stati almeno eseguiti lo scavo ed il riempimento in conglomerato cementizio delle fondazioni perimetrali fino alla quota del piano di campagna (cfr. C. di S., 15.7.2013, n. 3823). La conclamata assenza di siffatta condizione consente di escludere, radicitus, quell’inizio “serio e significativo” dei lavori, che solo avrebbe potuto escludere la decadenza enunciata dall’Amministrazione.

Anche l’Amministrazione comunale di ….., con atto prot. n. 72684 del 22.9.2015, a firma del Direttore dell’Area, a riscontro ad apposita richiesta regionale, non solo ha dato atto della formazione del permesso di costruire per silentium (sulla base dell’istanza del 14.6.2012, integrata in data 23,10,2013), ma pure del tempestivo inizio dei lavori entro il 28.8.2014.

Ad avviso del Collegio, al fine di superare la su esposta diatriba, considerato che il comma 153 richiede che entro l’anno dalla delocalizzazione abbia inizio “il programma costruttivo” (che non comprende soltanto l’effettivo inizio dei lavori, né che questi abbiano raggiunto un certo stato di avanzamento, ma anche la predisposizione di tutte le attività giuridiche e materiali all’uopo necessarie), per tale dovendosi intendere la materiale concretizzazione della volontà di dar corso all’intervento finanziato, decisive, sotto tutti i profili, si rivelano le risultanze cui è pervenuto il Consulente Tecnico di parte ricorrente, per il quale: “Dall’esame dei luoghi e della documentazione fornitami dal committente, non vi è alcun dubbio che il programma costruttivo di edilizia residenziale sociale, nell’ambito della riconversione dello stabilimento industriale ex Saint Gobain, ha avuto inizio con la delocalizzazione dell’intervento, l’acquisto dell’immobile da recuperare, l’espletamento delle pratiche edilizie e l’inizio materiale dei lavori sulla base dei titoli autorizzativi via via formatisi in data anteriore al 28 agosto 2014 e, quindi, nel rispetto del termine di un anno dalla comunicazione della delocalizzazione dell’intervento costruttivo così come prescritto dal comma 154 dell’art. 1 della L.R. 5/2014 ed è tuttora in corso con l’espletamento delle ulteriori incombenze amministrative relative alle autorizzazioni sismiche.

Infatti, si ritiene utile precisare che i lavori sinora eseguiti dalla P. s.r.l., entro i termini stabiliti, siano sufficienti ad attestare l’inizio effettivo dei lavori (sebbene la norma regionale preveda che debba essere dato avvio al programma costruttivo e non ai lavori), in quanto la corrente giurisprudenza consolidata ha ritenuto sufficiente quale prova di effettivo inizio lavori l’esecuzione degli scavi propedeutici alla realizzazione delle strutture, per l’ottenimento delle quali, peraltro, necessita un tempo maggiore attesa l’entità dell’intervento ed i tempi indispensabili all’ottenimento della necessaria Autorizzazione sismica che non poteva essere richiesta se non dopo il rilascio del titolo abilitativo inerente il cambio di destinazione d’uso ai sensi della L.R. 19/09.

Non vi è dubbio che la P. s.r.l. abbia iniziato i lavori con rilevante impiego di forza lavoro, mezzi tecnici ed ingente impegno economico, considerata la grandezza dell’area oggetto dei lavori e l’ampiezza dello scavo di circa mc. 133,700”.

Conclusivamente, ogni altra censura assorbita, preso atto che, a fronte della formazione del titolo silente, la P. s.r.l. risultava avere tempestivamente iniziato il programma costruttivo nei sensi voluti dal legislatore regionale, in tal modo ovviando alla irrogazione della disposta sanzione decadenziale, il ricorso è fondato e deve essere accolto con il conseguente annullamento degli atti impugnati.

Le spese di giudizio, come di regola, seguono la soccombenza e vengono poste a carico della resistente Regione, e liquidate come da dispositivo mentre possono compensarsi nei confronti del controinteressato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (646/2016 R.G.) proposto da P. s.r.l., così dispone:

a) lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;

b) condanna la resistente Regione al pagamento delle spese giudiziali complessivamente quantificati in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad oneri di legge ed al rimborso del contributo unificato, se effettivamente assolto, mentre le compensa nei confronti del controinteressato e dell’interventore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore

Alfonso Graziano, Consigliere

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Vincenzo Cernese

Fabio Donadono

IL SEGRETARIO