1-Concessioni demaniali. Discrezionalita’ Rilascio. Presupposti.
Il rilascio di una concessione demaniale è un provvedimento caratterizzato da un’ampia discrezionalità attesa la potenziale ampiezza di contenuto del diritto di uso che sarebbe costituito a favore del privato.
L’Amministrazione è pertanto tenuta a valutare la sussistenza di un interesse pubblico contrario al rilascio, sicché quest’ultimo può essere negato, purché con adeguata motivazione circa concreti elementi ritenuti, all’esito di apposito accertamento istruttorio, ostativi all’invocato uso particolare del bene pubblico (in tal senso, T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 13/11/2018, n. 663; T.A.R. Veneto Venezia Sez. I, 30/10/2018, n. 1016; Cons. Stato Sez. VI, 09/07/2018, n. 4167, tra le tante).
2-Rilascio ed ampliamento. Contemperamento degli opposti interessi.
Il rilascio della concessione, ovvero l’ampliamento di una concessione già rilasciata, non dovranno comportare conseguenze anche solo potenzialmente pregiudizievoli su altri interessi pubblici di fondamentale rilevanza.
L’Amministrazione ha il potere/dovere di contemperare l’interesse privato ad ottenere l’ampliamento con l’interesse pubblico alla tutela del patrimonio archeologico e culturale.
3-Parchi Archeologici. DM del 2016. Aree protette. l. n. 394/1991. Differenze.
La l.394/199-legge di tutela dell’ambiente- ha la finalità di garantire “la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del Paese” (art. 1 comma 1). In particolare per patrimonio naturale del Paese, devono intendersi “le formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche e biologiche, o gruppi di esse, che hanno rilevante valore naturalistico e ambientale.
I DM del 2016 si prefiggono,invece, obiettivi di tutela del patrimonio culturale.
In particolare, un parco archeologico non rientra nell’ambito di applicazione della l. n. 394/1991, che si riferisce ai parchi intesi come aree naturali.
Massima a cura dell’avv. Vittoria Chiacchio e della dott.ssa Fabia Balletta
Pubblicato il 19/06/2019
- 03366/2019 REG.PROV.COLL.
- 02711/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2711 del 2018, proposto da
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e nella qualità di mandataria …, rappresentata e difesa …, domicilio PEC come da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio …
contro
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
…, in persona del … legale rappresentante pro tempore, …, in persona del … legale rappresentante pro tempore, …, in persona del … legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi …, domicilio pec come da Registri di Giustizia; domicilio fisico …;
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa …, domicilio pec come da Registri di Giustizia, domicilio fisico …;
per l’annullamento
a – del provvedimento della Regione Campania – Direzione Generale per la Mobilità – Unità Operativa Dirigenziale 4 prot. 415644 del 28.6.2018, con cui si è disposto il diniego di ampliamento della concessione demaniale marittima n. 94/2010 (e successive integrazioni);
b – ove occorra, della nota prot. 367497 del 7.6.2018 della Regione Campania di preavviso di diniego;
c – del provvedimento di cui alla nota del Direttore del Parco Archeologico dei Campi Flegrei prot. 1355 del 15.5.2018, successivamente comunicato, con il quale si è espresso parere negativo sulla istanza della … di un modesto ampliamento della concessione demaniale marittima n. 94/2010 (e successive integrazioni) per attività complementari;
d – del Regolamento Provvisorio dell’Area Marittima del Parco Sommerso di Baia, approvato con Decreto del Direttore del Parco Archeologico dei Campi Flegrei n. 14 del 18.5.2018;
e – ove occorra, del decreto del Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo del 23.1.2016 che ha istituito il Parco Archeologico dei Campi Flegrei;
f – ove occorra, ancora, del decreto del Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo del 9.4.2016 che ha disposto la assegnazione dei beni ed immobili al Parco Archeologico dei Campi Flegrei;
g – ove e per quanto occorra, inoltre, del decreto del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo del 23.12.2014 di organizzazione e funzionamento dei musei statali, richiamato dai D.M. sub e) ed f), recante elenco ricognitivo dei Parchi Archeologici ed Istituti dotati di autonomia speciale;
h – del DPCM 29 agosto 2014, se ed in quanto lesivo, recante Regolamento di Organizzazione del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, nella parte in cui ha previsto, tra gli Istituti dotati di autonomia speciale, il Parco Archeologico dei Campi Flegrei;
i – del Regolamento della Regione Campania approvato con D.D. n. 76/2011, se ed in quanto lesivo, nella parte in cui ha attribuito all’Ente Gestore il potere di approvare il Regolamento del Parco Sommerso di Baia;
l – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania; del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo; del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 maggio 2019 il dott. Guglielmo Passarelli Di Napoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso iscritto al n. 2711 dell’anno 2017, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:
che il Parco Sommerso di Baia è stato istituito con DM Ambiente del 7 agosto 2002 (ai sensi della L. 394/1991 e della L. 388/2000) che ha delimitato il perimetro soggetto a speciale tutela;
che tale D.M. ha suddiviso il Parco di Baia in tre distinte zone di tutela con diverso grado di protezione e precisamente:
– Zona A, soggetta a protezione integrale, con divieto assoluto di qualsiasi attività di balneazione, ormeggio, navigazione e pesca (art. 4, commi 2 e 3);
– Zona B, soggetta a tutela relativa, in cui le attività di balneazione, ormeggio, navigazione e pesca sono consentite entro tassativi limiti previsti (art. 4, commi 6 e 7);
– Zona C, destinata a valorizzazione a fini sociali ed occupazionali ed alla promozione dello sviluppo economico, in cui sono consentiti espressamente l’ancoraggio e l’ormeggio (oltre le attività previste per la zona B) previo rilascio di concessione demaniale, da parte della Autorità competente (cioè la Regione Campania ai sensi degli artt. 77 e 78 D.Lgs. 112/1998);
che la disciplina di “zona C” della A.M.P. (Area Marina Protetta), in cui ricade la istanza di ampliamento demaniale controversa nel presente giudizio, ha generato un contenzioso tra Ministero dell’Ambiente e Regione Campania a seguito della pubblicazione del bando regionale di assegnazione delle concessioni demaniali (in “zona C”). Tale contenzioso è stato definito con decisione n. 3082/2007 della Sezione VI del Consiglio di Stato (passata in giudicato), con la quale le funzioni amministrative in materia di aree naturali protette, non indicate dall’art. 77 D.Lgs. 112/1998, comprese quelle relative al rilascio delle concessioni demaniali, sono state attribuite alla Regione Campania;
che la Regione, quindi, ha concluso la procedura ad evidenza pubblica, rilasciando numerose concessioni demaniali per la gestione degli ormeggi in zona C del Parco di Bacoli;
che, tra i suddetti titoli, rientra la concessione demaniale n. 94 del 14.07.2010 (poi integrata con concessioni nn. 62/2012 e 75/2015) in favore della ricorrente, oggetto di successiva istanza di ampliamento demaniale per attività complementari;
che la Regione Campania ha regolato, medio tempore, attività ed usi ammissibili nel Porto di Baia (Decreto Dirigenziale n. 76 del 5.7.2011) anche per la parte che ricade in “zona C” del Parco;
che il Regolamento Regionale, per quanto di interesse:
– ha ammesso in “zona C” le attività imprenditoriali di ormeggio mediante installazione di pontili galleggianti (art. 5);
– ha consentito l’ampliamento delle concessioni demaniali esistenti, ai sensi dell’art. 24 Reg. Cod. Nav., unicamente per attività complementari e funzionali all’oggetto (principale) della originaria concessione (art. 6);
che la gestione provvisoria del Parco Marino di Baia era stata affidata alla Soprintendenza per i Beni Archeologici di Napoli e Caserta nelle more dell’affidamento definitivo (art. 5 D.M. Ambiente del 7.8.2002), che doveva essere disposto ai sensi dell’art. 114 co 10 L. 388/2000, con decreto del Ministro dell’Ambiente di concerto con il Ministro dei Beni e delle Attività Culturali;
che, tuttavia, la gestione definitiva del Parco Sommerso di Baia è transitata al Parco Archeologico dei Campi Flegrei in forza di due D.M. (23.01.2016 e 9.04.2016) emanati da un solo Ministero, il MIBACT;
che i due richiamati D.M., in particolare, hanno istituito il Parco Archeologico dei Campi Flegrei, cui hanno assegnato in gestione una pluralità di immobili, tra cui il Parco Archeologico di Baia;
che quest’ultima, tuttavia, è una area marina protetta (AMP) ai sensi della L. 394/1991, che è la fonte esclusiva della disciplina delle A.M.P. e, dunque, anche del Porto di Baia;
di essere, come già accennato, affidataria di concessione demaniale marittima n. 94/2010 (integrata con concessioni n. 62/2012 e 75/2015) in scadenza al 2020;
che tale concessione investe una area demaniale marittima di 6.280 mq – (lotto “E”) del Piano Regionale di Ormeggi del Porto di Baia;
che tale area ricade in Zona C del Parco Sommerso di Baia, su cui sono stati installati un pontile di collegamento con la banchina del Porto e tre bracci ad esso trasversali per l’ormeggio di imbarcazioni, ancorati sul fondo, con corpi morti in calcestruzzo e catenarie;
di aver presentato, nel dicembre 2017, istanza di ampliamento (in prosecuzione) dello specchio acqueo di titolarità di soli 1.233 mq., per attività complementari (obbligatorie per legge), in conformità con gli artt. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione e 6 del Regolamento Regionale del Porto di Baia;
che tale ampliamento è necessario per un ormeggio dedicato a servizio dei natanti, destinato solo a svuotamento dei servizi igienici ed a smaltimento dei rifiuti, ai sensi dell’art. 4 D. Lgs 182/2003, mediante delimitazione di un piccolo specchio acqueo con pontili galleggianti;
che la Regione Campania, con atto del 22.2.2018, si è espressa su tale istanza di ampliamento in senso favorevole, in conformità con il Regolamento Regionale (DD n. 76 del 5.7.2011), riconoscendo anche indubbi riflessi ambientali (favorevoli) del servizio complementare e sollecitando la acquisizione dei prescritti pareri delle Autorità di Tutela;
di aver inoltrato, nel marzo 2018, ai sensi dell’art. 13 L. 394/1991, istanza di nullaosta ambientale al Parco Archeologico;
che tale Ente, tuttavia, ha espresso in data 15.05.2018 un parere di “non conformità” in cui ha dedotto:
– che l’ampliamento dei pontili, pur ricadendo in zona C, sarebbe “estremamente vicino” alla zona A (protezione integrale), adombrando genericamente presunte interferenze negative con la zona di massima protezione delle strutture archeologiche sommerse e dell’ambiente sottomarino;
– che sarebbe stato necessario espletare, dunque, un nuovo studio di impatto delle attività nautiche sulla area protetta, per approvare un Regolamento del Parco Sommesso ed il Piano Ormeggi;
– che non sarebbe stato possibile, medio tempore, autorizzare nuovi ampliamenti delle pregresse concessioni demaniali;
che il Parco dei Campi Flegrei, subito dopo, ha approvato anche il Regolamento Provvisorio del Parco di Baia in cui:
– ha integralmente recepito i divieti prescritti dalla L. 394/1991 e la disciplina degli usi dettata dal D.M. Ambiente del 7.8.2002, per la “zona C”, confermando in tale zona omogenea la legittimità delle attività di ancoraggio ed ormeggio;
– si è riservato la redazione del Piano degli Ormeggi e degli Ancoraggi per individuare aree destinate ad ormeggio ed ancoraggio e disciplinarne modalità operative;
– ha vietato, fino all’adozione del Piano Ormeggi, il rilascio di autorizzazioni o installazioni fisse o mobili destinate all’ormeggio di natanti ed imbarcazioni;
che, da quanto precede, emerge come sia il diniego ambientale sia lo stesso Regolamento Provvisorio dell’Area Marina Protetta integrino delle misure di salvaguardia, in carenza dei presupposti di legge, che si sovrappongono al vigente Regolamento Regionale del Porto di Baia che ha autorizzato ampliamenti, invece, per attività complementari nella “zona C”;
che la Regione Campania, sulla base del parere negativo dell’Autorità di Tutela, ha respinto la istanza di ampliamento demaniale uniformandosi ad una misura di salvaguardia che pregiudica lo stesso potere concessorio dell’Ente Regionale.
Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.
Le Amministrazioni, statali e regionale, si costituivano per resistere al ricorso, con memorie il cui contenuto sarà indicato oltre.
All’udienza pubblica del 29.05.2019, il ricorso è stato assunto in decisione.
DIRITTO
La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi:
1) il parere negativo del Parco Archeologico reca, contraddittoriamente, un atto di diniego definitivo ed una misura di salvaguardia temporanea; il parere della Autorità di Tutela, ai sensi dell’art. 13 L. 394/1991, ha valore di tipico accertamento di “compatibilità” con il sistema normativo che regola la Area Marina Protetta; l’ampliamento richiesto è del tutto conforme alle norme vigenti, dal momento che:
- a) la l. n. 394/1991 non prevede limiti e divieti;
- b) il D.M. Ambiente 7.8.2002 ha previsto in “zona C” l’ormeggio ed il rilascio di concessioni demaniali marittime senza prescrizioni limitative in tema di distanze dalla Zona A alla A.M.P. di Baia;
- c) il Regolamento della Regione Campania ha consentito espressamente in “zona C” ampliamenti dei titoli concessori per attività complementari, senza altre limitazioni che esulino dal criterio di “accessorietà”. L’ampliamento, infine, va rilasciato in forza del criterio di accessorietà, perché l’attività di smaltimento rifiuti, a servizio dei natanti, per legge (art. 232 TUA), esige impianti all’uopo dedicati e, dunque, riveste carattere strumentale rispetto alla attività di ormeggio; la conformità dell’ampliamento alla legge era stata attestata dalla stessa Regione Campania; inoltre, non vi è in realtà alcuna interferenza, attesa la distanza notevole (oltre 69 metri) dal punto più vicino dell’area protetta ed atteso che sono state già rilasciate concessioni a distanza assai inferiore (anche ad appena 19 metri);
2) la salvaguardia provvedimentale è stata disposta in carenza di una nuova e sopravvenuta disciplina di “zona C”, ed è in contrasto con la disciplina vigente: quest’ultima è data dal D.M. Ambiente 7.8.2002 e dal Regolamento Regionale del Porto di Baia; senza una normativa sopravvenuta, non può essere disposta una misura di salvaguardia né può disporsi una salvaguardia preventiva in vista di futura redazione di un Piano o di un Regolamento AMP di Baia; comunque, il Parco Archeologico non può fissare misure di salvaguardia nell’ambito di una Area Marina Protetta, che sono riservate, ex lege, alla competenza esclusiva del Ministero dell’Ambiente (art. 11 ed art. 19 L. 394/1991);
3) la legge ha riservato al Ministero dell’Ambiente, di concerto con il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il potere di affidamento della gestione del Parco Sommerso di Baia (e di Gaiola) sentite la Regione e gli Enti Locali; orbene, la gestione del Parco Marino di Baia è stata disposta, unilateralmente, dal solo MIBACT, con decreti del 23.01.2016 e del 9.04.2016, senza concerto con il Ministero dell’Ambiente e senza previa intesa con gli Enti Territoriali (Regione Campania, Comune di Baia ed altri); il regolamento è illegittimo perché il Parco Archeologico dei Campi Flegrei non può “parcellizzare” l’esercizio del potere regolamentare, previsto dal D.M. Ambiente 7.8.2002, attraverso generico e sommario Regolamento provvisorio, riservando ad un futuro Regolamento (definitivo) e al Piano Ormeggi la disciplina in concreto; il D.M. Ambiente 7.8.2002, invece, esige una disciplina puntuale e dettagliata delle modalità operative (delle attività di ormeggio ed ancoraggio) ed una eventuale individuazione di sub-zone in “zona C” (violazione di legge – difetto del presupposto). È stata inoltre violata la normativa di settore che ha prescritto l’intesa con la Regione Campania ed altri Enti Locali interessati (art. 19 L. 394/1991 in relazione artt. 77 e 105 D.Lgs. 112/98).
La Regione eccepiva che il concessionario non ha alcun diritto all’ampliamento della concessione; che la Regione ha, al riguardo, un potere discrezionale e che il diniego sull’istanza di variazione della C.D.M. n. 94/10, oggetto del giudizio de quo, altro non è che la conseguenza di un’attenta ponderazione comparativa dei vari interessi contrapposti (quello pubblico e privato); che la Regione Campania non ha potuto eludere il parere ostativo espresso a riguardo dall’Ente gestore, ossia il Parco Archeologico dei Campi Flegrei. La Regione ha pertanto preferito evitare che gli effetti di un’attività di pianificazione in corso di svolgimento potessero essere vanificati mediante interventi contrastanti con i suoi obiettivi e che potessero essere favoriti (o non impediti) dalla persistente mancanza di divieti e vincoli; dunque, la scelta di non autorizzare l’ampliamento richiesto appare strumentale rispetto alle misure di salvaguardia e ai definitivi effetti che potranno derivare dall’imposizione di una nuova pianificazione, seppur ancora in corso di approvazione.
In data 07.09.2018 la parte ricorrente depositava una perizia di parte.
In memoria depositata in data 14.03.2019 l’Avvocatura dello Stato eccepiva che l’ormeggio e l’ancoraggio in “zona C” richiedono comunque, necessariamente, una disciplina dell’ente gestore, senza la quale non è consentito il rilascio di nuove autorizzazioni; che tale ente gestore è il Parco, in forza della cd. riforma Franceschini e del d.M. 9.4.2016, n. 198; che la ricorrente è già concessionaria di uno specchio d’acqua di mq. 6.270 e chiede l’ampliamento di ulteriori mq. 1.233,60, e che tale ampliamento, pari al 20% del totale, mal si concilia con la necessità di un’area da destinare ad attività di smaltimento rifiuti a servizio dei natanti (a tal fine basta un’area di circa 120 mq); che, infine, una distanza di poche decine di metri dalla zona A non è, con tutta evidenza, sufficiente a garantire la sicurezza dei beni archeologici.
In memoria depositata in data 08.05.2019 la parte ricorrente ribadiva la fondatezza del ricorso.
Il ricorso non è fondato.
1.1.La prima censura, con cui, in sintesi, la parte ricorrente si duole dell’illegittimità del diniego, atteso che le norme di settore non solo non vietano ma anzi prevedono espressamente l’esercizio dell’attività oggetto di concessione, è infondata.
1.2. Per giurisprudenza costante, infatti, il rilascio di una concessione demaniale è un provvedimento caratterizzato da un’ampia discrezionalità, attesa la potenziale ampiezza di contenuto del diritto di uso che sarebbe costituito a favore del privato; l’Amministrazione è pertanto tenuta a valutare la sussistenza di un interesse pubblico contrario al rilascio, sicché quest’ultimo può essere negato, purché con adeguata motivazione circa concreti elementi ritenuti, all’esito di apposito accertamento istruttorio, ostativi all’invocato uso particolare del bene pubblico (in tal senso, T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 13/11/2018, n. 663; T.A.R. Veneto Venezia Sez. I, 30/10/2018, n. 1016; Cons. Stato Sez. VI, 09/07/2018, n. 4167, tra le tante).
Perché, dunque, la concessione (o meglio, nel caso di specie, l’ampliamento della concessione stessa) sia rilasciata, non sono sufficienti gli elementi indicati da parte ricorrente, ovvero: che la l. n. 394/1991 non preveda limiti e divieti; che il D.M. Ambiente 7.8.2002 abbia previsto in “zona C” l’ormeggio ed il rilascio di concessioni demaniali marittime senza prescrizioni limitative in tema di distanze dalla Zona A alla A.M.P. di Baia; che il Regolamento della Regione Campania abbia consentito espressamente in “zona C” ampliamenti dei titoli concessori per attività complementari, senza altre limitazioni che esulino dal criterio di “accessorietà”; che l’attività di smaltimento rifiuti, a servizio dei natanti, per legge (art. 232 TUA) esiga impianti all’uopo dedicati e, dunque, rivesta carattere strumentale rispetto alla attività di ormeggio.
Oltre ai predetti profili, infatti, è necessario che il rilascio della concessione, ovvero l’ampliamento di una concessione già rilasciata, non comportino conseguenze anche solo potenzialmente pregiudizievoli su altri interessi pubblici di fondamentale rilevanza. Ed è ciò che accade nel caso di specie: come correttamente eccepito dalla Regione, il concessionario non ha alcun diritto all’ampliamento della concessione e l’Amministrazione ha il potere/dovere di contemperare l’interesse privato ad ottenere l’ampliamento con l’interesse pubblico alla tutela del patrimonio archeologico e culturale.
1.3. Né si può sostenere che l’attività della ricorrente non recherebbe alcun pregiudizio al Parco sommerso. Secondo la ricorrente, l’ampliamento sarebbe a notevole distanza dal punto più vicino dell’area protetta, sicché non vi sarebbe alcun pericolo di interferenza. Ciò sarebbe dimostrato anche dalla perizia di parte depositata in data 07.09.2018. Come tuttavia ammesso dalla stessa ricorrente, tale “notevole distanza” è in realtà di appena 69 metri; distanza che, considerata l’attività che la ricorrente eserciterebbe a ridosso dell’area protetta (svuotamento dei servizi igienici e smaltimento dei rifiuti) non appare in grado di escludere la possibilità di pregiudizi all’area protetta ed ai reperti archeologici.
1.4. Risulta poi condivisibile quanto rilevato dall’Avvocatura dello Stato nella memoria depositata in data 14.03.2019: la ricorrente è già concessionaria di uno specchio d’acqua di mq. 6.270 e chiede l’ampliamento di ulteriori mq. 1.233, 60, e tale ampliamento, pari al 20% del totale, mal si concilia con la necessità di un’area da destinare ad attività di smaltimento rifiuti a servizio dei natanti (come eccepito dall’Avvocatura, a tal fine basterebbe un’area di circa 120 mq; e tale affermazione non è stata contestata dalla ricorrente nella memoria di replica depositata in data 08.05.2019).
1.5. Non coglie nel segno neanche l’osservazione secondo cui sarebbero state rilasciate concessioni a distanza assai inferiore. Quand’anche ciò fosse effettivamente accaduto, ciò non significa che l’Amministrazione debba continuare a rilasciare concessioni, o ampliamenti delle concessioni stesse, potenzialmente pregiudizievoli per il Parco sommerso. Infatti, per giurisprudenza costante, “Il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento (configurabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato alle stesse), non può essere dedotto quando viene rivendicata l’applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo, in quanto, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell’operato della p.a. non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione, con la conseguenza che un’eventuale disparità non può essere risolta estendendo il trattamento illegittimamente più favorevole ad altri riservato a chi, pur versando in situazione analoga, sia stato legittimamente destinatario di un trattamento meno favorevole” (tra le tante, T.A.R. Lazio Roma Sez. III ter, 05/02/2019, n. 1435); e, “Nella materia della tutela dei beni culturali e paesaggistici e, in particolare, nelle valutazione di compatibilità paesaggistica, la figura di eccesso di potere per disparità di trattamento costituisce evenienza di rarissima verificazione atteso il giocoforza diverso impatto sul paesaggio di due progetti, quand’anche simili tra loro. Ciò a causa della difficile ripetibilità delle valutazioni che l’autorità preposta al vincolo si trova di volta in volta a dovere svolgere, sia per la tipologia e per le caratteristiche materiali e volumetriche dell’intervento da assentire, sia per il loro rapporto con i vari contesti interessati e la posizione e l’impatto rispetto ad essi” (tra le tante, Cons. Stato Sez. V, 15/10/2018, n. 5922).
2.1. È infondata anche la seconda censura. Secondo la ricorrente, l’Amministrazione, col diniego impugnato, avrebbe di fatto imposto misure di salvaguardia che non avrebbe potuto disporre senza una normativa sopravvenuta. Tuttavia, come correttamente eccepito dall’Avvocatura dello Stato, il Regolamento provvisorio, adottato dal Parco Archeologico dei Campi Flegrei (PACF) con d.d. in data 18.5.2018, n. 14, ha stabilito che “nelle more dell’adozione del Piano Ormeggi non potranno essere autorizzate installazioni fisse o mobili destinate all’ormeggio di imbarcazioni e natanti” (art. 9). Non si vede perché tale disposizione debba essere illegittima: essa, piuttosto, risponde a canoni di logicità e razionalità, perché incide solo sul rilascio di concessioni nuove e non su quelle già rilasciate dalla Soprintendenza pur in assenza di disciplina dell’ente gestore; e, soprattutto, perché impedisce che le finalità di tutela perseguite dal Parco siano vanificate da interventi contrastanti con i suoi obiettivi e non impediti dalla persistente mancanza di divieti e vincoli.
3.1. Con la seconda parte del secondo motivo, e con la terza censura, la parte ricorrente si duole dell’incompetenza del Parco Archeologico ad adottare le misure di salvaguardia in questione: secondo la ricorrente, tale competenza spetterebbe al Ministero dell’Ambiente (art. 11 ed art. 19 L. 394/1991); e, comunque, il MIBACT non avrebbe potuto disporre la gestione del Parco Marino di Baia unilateralmente, senza un concerto col Ministero dell’Ambiente e con le Regioni.
3.2. Anche tali censure sono infondate.
Come eccepito dall’Avvocatura dello Stato, l’art. 5 del d.interm. 7.8.2002 stabilisce che “sino all’affidamento in gestione di cui al precedente comma 1, il Parco sommerso di Baia è affidato provvisoriamente in gestione alla Soprintendenza per i beni archeologici delle province di Napoli e Caserta, che si avvale per la sorveglianza della Capitaneria di Porto di Napoli e dai Carabinieri del Nucleo per la tutela dei Beni Archeologici” (co. 2). La “riforma Franceschini”, successiva al 2002, ha trasferito le funzioni della Soprintendenza per i beni archeologici delle province di Napoli e Caserta sui beni rientranti nell’area di Baia al Parco Archeologico dei Campi Flegrei; il d.M. 9.4.2016, n. 198, ha stabilito che il Parco Archeologico dei Campi Flegrei è “di rilevante interesse nazionale” (art. 4, co. 1) e che “al Parco archeologico dei Campi Flegrei sono assegnati gli istituti e luoghi della cultura, immobili e/o complessi situati nei Comuni di Bacoli […]” (art. 4, co 3). Inoltre, il suddetto DM (art. 9) specifica che il Parco Archeologico Sommerso di Baia rientra espressamente nelle competenze e funzioni del Parco Archeologico dei Campi Flegrei, della cui competenza a gestire il Parco Archeologico Sommerso di Baia, dunque, non può dubitarsi.
3.3. Né può sostenersi che, per l’adozione dei suddetti decreti ministeriali, sarebbe stato necessario un concerto col Ministero dell’Ambiente e con le Regioni.
Infatti, il Parchi Archeologici di cui ai suddetti DM del 2016 non vanno confusi con i parchi e le aree naturali protette di cui alla l. n. 394/1991: quest’ultima legge ha la finalità di garantire “la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del Paese” (art. 1 comma 1); e, per patrimonio naturale del Paese, devono intendersi “le formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche e biologiche, o gruppi di esse, che hanno rilevante valore naturalistico e ambientale” (art. 1 comma 2). La legge n. 394/1991 è una legge di tutela dell’ambiente, laddove i DM del 2016 si prefiggono obiettivi di tutela del patrimonio culturale. Un parco archeologico, in altre parole, non rientra nell’ambito di applicazione della l. n. 394/1991, che si riferisce ai parchi intesi come aree naturali. Non si vede, dunque, perché i suddetti DM avrebbero dovuto essere adottati di concerto con il Ministero dell’Ambiente. Né si vede perché avrebbero dovuto essere adottati di concerto con le Regioni, atteso che la tutela del patrimonio culturale rientra tra le competenze esclusive dello Stato (art. 117 comma 2 lett. s) Cost.).
Sussistono giusti motivi, attesa la natura interpretativa delle questioni, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Settima Sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
- Respinge il ricorso n. 2711 dell’anno 2018;
- Compensa integralmente le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Rosalia Maria Rita Messina, Presidente
Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere, Estensore
Cesira Casalanguida, Primo Referendario
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Guglielmo Passarelli Di Napoli | Rosalia Maria Rita Messina | |
IL SEGRETARIO