T.A.R. Campania – Napoli, sez. II-  sentenza 7 novembre 2017, n. 5234

Sulla legittimità o meno del provvedimento con cui l’amministrazione comunale ha rigettato la domanda di permesso di costruire per un intervento edilizio di “ricostruzione” su area libera di un fabbricato preesistente, ai sensi dell’art. 7, comma 8 bis, della l.r. n. 19/2009 c.d. piano casa

E’ legittimo il provvedimento con cui l’amministrazione ha rigettato la domanda di permesso di costruire per intervento di “ricostruzione” su area libera, ai sensi dell’art. 7, comma 8 bis, della l.r. n. 19/2009 (c.d. piano casa) di un intervento edilizio caratterizzato dall’assenza fisica e materiale di ogni traccia del preesistente fabbricato, demolito in seguito al sisma degli anni 80’ e la cui area di insistenza è stata medio tempore sottoposta a trasformazione edilizia ed urbanistica, in quanto destinata, a seguito di interventi di recinzione e pavimentazione regolarmente assentiti, a parcheggio all’aperto.

Grava sul privato richiedente il titolo edilizio l’onere di provare le caratteristiche preesistenti del fabbricato demolito per come realmente esistente ed edificato, nella sua consistenza materiale e non formale.

La ratio degli artt. 5 e 7 della l.r. n. 19 del 2009 s.m.i. (c.d. piano casa) che disciplinano gli interventi di “riqualificazione” nelle “aree urbane degradate” è il recupero con finalità abitative del patrimonio edilizio esistente, anche nella prospettiva di un più razionale e sostenibile utilizzo del suolo, di talché “travalica ogni limite di ragionevolezza ed esigibilità la pretesa di una considerazione di simili fattispecie (consistenze e cubature – che hanno perduto i caratteri dell’entità urbanistica ed edilizia – non solo radicalmente inesistenti, ma “abbandonate” dagli interessati che hanno impresso una diversa destinazione al terreno) nell’attività di pianificazione, con evidenti implicazioni anche sul piano della legittimità costituzionale”.

Massima a cura dell’avv. Claudia Piscione

Pubblicato il 07/11/2017

05234/2017 REG.PROV.COLL.

01546/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1546 del 2017, proposto da………., rappresentato e difeso dagli avvocati ……. e ………., con domicilio eletto presso lo studio dei medesimi in Napoli, via …………..;

contro

il Comune …………., in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato ………………, con domicilio ex lege (art. 25 c.p.a.) presso la Segreteria di questo T.A.R.;

per l’annullamento

a) del provvedimento prot. ………………… del 17.1.2017, con la quale l’amministrazione comunale di ………….. ha rigettato la domanda di permesso di costruire prot. n. …………., relativamente alla ricostruzione su aree libera del preesistente fabbricato in proprietà di …………, sito in via ……………, ai sensi dell’art. 7, comma 8 bis, della l.r. n. 19/2009;

b) di ogni altro atto alla stessa preordinato, presupposto, connesso e conseguente, parimenti lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune ………….;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2017 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, il Sig. ………. – proprietario di un immobile sito nel Comune di ………., in via Vico ……….. – ha agito per l’annullamento del provvedimento prot. n. …….., con il quale l’amministrazione comunale ha rigettato la domanda di permesso di costruire prot. ………., presentata per un intervento edilizio di “ricostruzione” su area libera di preesistente fabbricato ai sensi dell’art. 7, comma 8 bis, della l.r. n. 19/2009.

Il ricorrente ha rappresentato sotto il profilo fattuale:

che l’area interessata dall’intervento è ricompresa nella Z.T.O. B1 del vigente P.R.G.;

che sulla suddetta area stato edificato un fabbricato per civili abitazioni, che, a seguito dell’evento sismico del 1980, restò gravemente danneggiato, tanto da essere abbattuto per motivi di tutela dell’incolumità pubblica in esecuzione dell’ordinanza sindacale n°240 del 24.11.1986;

che dell’originario manufatto resterebbero porzioni di fondazioni ed il piano cantinato, ricoperte al momento dell’abbattimento

che nota prot. n. 37970 del 16.10.2013, l’amministrazione ha comunicato l’esito favorevole della domanda di permesso di costruire, unitamente alla richiesta di pagamento del contributo per oneri concessori pari ad € 23.766,30;

che, tuttavia, in data 7.12.2016, l’amministrazione comunale ha notificato il preavviso di rigetto dell’istanza, valutando non sussistenti i presupposti per l’applicazione dell’art. 7, comma 8 bis, della l.r. n. 19/2009, stante l’inesistenza di un edificio diruto, del quale non resta alcuna traccia, tanto che l’area è stata recintata, pavimentata ed utilizzata a parcheggio all’aperto, come legittimato da autorizzazione edilizia n. 27 del 6.11.1997, nonché in considerazione della preclusione derivante dall’assimilazione della Z.T.O. interessata dall’intervento alla zona <A>, conformemente alle previsioni di cui all’art. 6 delle N.T.A. del P.R.G., ed in quanto negli ultimi cinquant’anni è stata legittimata, giusta licenza edilizia n. 1322 del 8.2.1965, solo la sopraelevazione al secondo piano del preesistente fabbricato e non anche una ristrutturazione così come previsto dalla legge regionale n. 19/2009;

che, nonostante le osservazioni presentate dall’interessato, l’amministrazione comunale ha adottato il provvedimento reiettivo in questa sede impugnato.

Avverso il provvedimento impugnato la difesa di parte ricorrente ha dedotto vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, contestando le motivazioni alla base del diniego ed evidenziando, in primo luogo, che in applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 5 e 7, comma 8 bis della l.r. n. 19 del 2009 (c.d. piano casa Campania) l’intervento avrebbe dovuto essere assentito, non essendo in discussione la preesistenza del fabbricato, la cui consistenza è documentalmente comprovata dagli atti di cui alla licenza edilizia n.1322 del 10.2.1965. In tale quadro, parte ricorrente ha anche evidenziato la conformità della disciplina regionale a quella nazionale, tenuto conto che tra gli interventi di ristrutturazione edilizia l’art. 3, comma 1, lett. d del d.P.R. n. 380/2001, nella sua formulazione conseguente alle modifiche introdotte nel 2002 e nel 2013, ricomprende quelli “(…) volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza (…)”. Con ulteriore mezzo di gravame, la difesa di parte ricorrente ha dedotto puntuali ed articolate argomentazioni al fine di confutare tutti i giustificativi posti dall’amministrazione alla base del diniego della domanda.

Il Comune di ……… si è costituito in giudizio per resistere al gravame, concludendo per la reiezione del ricorso in quanto infondato.

All’udienza pubblica del 10 ottobre 2017 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

2. La quaestio iurisdi fondo qui in contestazione attiene alla possibilità di qualificare in termini di ristrutturazione mediante “demolizione e ricostruzione” un intervento caratterizzato dall’ assenza fisica e materiale di ogni traccia del preesistente fabbricato, demolito in seguito al sisma degli anni ’80 e la cui area di insistenza è stata medio temporesottoposta a trasformazione edilizia ed urbanistica, in quanto destinata, a seguito di interventi di recinzione e pavimentazione regolarmente assentiti, a parcheggio all’aperto.

3. Il Collegio ritiene che la tesi sostenuta dalla difesa di parte ricorrente, pure bene articolata e argomentata con riferimenti alle disposizioni normative che regolano la materia, non possa essere avallata.

3.1. Certamente deve convenirsi con la difesa di parte ricorrente quanto alla estensione del novero degli interventi qualificabili in termini di ristrutturazione mediante “demolizione e ricostruzione” determinata dall’evoluzione normativa. In tal senso militano le modifiche apportante al d.P.R. n. 380 del 2001 che, ai fini che in questa sede rilevano, ricomprende, giusto il disposto dell’art. 3, comma 1, lett. d, tra gli interventi di ristrutturazione anche quelli “volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”. E, del resto, la stessa giurisprudenza, in considerazione di tali innovazioni, ha valorizzato la portata centrale assunta dalla certezza circa le caratteristiche del fabbricato originario, il cui onere grava sul privato richiedente il titolo edilizio, ridimensionando la valenza attribuita alla ragionevolezza del tempo intercorrente tra demolizione e ricostruzione, che resta, comunque, un elemento non trascurabile (Cons. St., sez. VI, 5 dicembre n. 5106).

3.2. Nella fattispecie, non si contesta che il manufatto sia stato demolito, fondando il ricorrente la propria pretesa sulla circostanza che le caratteristiche puntuali, sotto tutti i profili (di localizzazione, costruttivi, dimensionali, funzionali), di quel fabbricato che un tempo (sino al 1980) esisteva, emergono con certezza dalla documentazione riferita al licenza edilizia n.1322 del 10.2.1965.

3.3. Il Collegio ritiene, in primo luogo di evidenziare che, alla stregua della formulazione delle previsioni normative di riferimento, della ratio ad esse sottese e degli interessi pubblici implicati, ai fini della prova delle caratteristiche del fabbricato preesistente, l’allegazione di quanto documentalmente assentito dall’amministrazione comunale non soddisfa integralmente l’onere gravante sull’interessato, che non può che avere ad oggetto le caratteristiche del fabbricato per come realmente esistente ed edificato. Il Collegio propende per tale opzione ricostruttiva nella evidente constatazione che può non sussistere una coincidenza tra progetto assentito ed opere realizzate e che la consistenza richiesta è quella reale del bene nella sua connotazione materiale e non formale. In altri termini, il progetto assentito, in specie ove, come nella fattispecie, risalente al 1965, può essere valutato quale elemento indiziario rilevante ma non dirimente ai fini della prova che l’interessato ha l’onere di fornire.

4. A prescindere da ciò, manca nella fattispecie l’oggetto fondamentale preso in considerazione da tutte le disposizioni invocate dalla difesa di parte ricorrente: l’edificio, con l’ulteriore precisazione che nessun rilievo può essere riconnesso a previsioni di piano mai approvate.

4.1. Anche escludendo la necessità che l’immobile esista attualmente quanto meno nelle strutture essenziali (come, peraltro, preteso dalla giurisprudenza in talune fattispecie: cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2014, n. 5174), nel caso che ne occupa manca proprio un edificio, sia pure diruto o in rovina da “ristrutturare”, non esistendo neanche una qualche rara traccia visibile del fabbricato demolito a seguito del sisma del 1980.

4.2. Vi è di più.

4.3. Il ricorrente, nell’arco temporale intercorso tra la demolizione del fabbricato e la presentazione della domanda diretta ad ottenere il titolo edilizio, ha ritenuto di sfruttare diversamente l’area, attuando un intervento di pavimentazione e recinzione, ed imprimendo alla stessa una destinazione a parcheggio. Tale intervento è stato regolarmente assentito dall’amministrazione.

4.4. L’area, dunque, un tempo (quasi quarant’anni or sono) occupata dal fabbricato, è stata sottoposta ad una trasformazione rilevante sul piano urbanistico ed edilizio che ha reciso ogni rapporto di continuità con la preesistenza e ciò preclude la stessa configurabilità di un intervento di “ristrutturazione” in quanto, sia la presenza di una qualche traccia materiale della preesistenza sia la continuità (valutati congiuntamente o anche solo disgiuntamente) costituiscono il nucleo imprescindibile degli interventi di ricostruzione.

4.5. Ogni opzione interpretativa di segno diverso determinerebbe un pregiudizio grave all’ordinato sviluppo del territorio ed alla tutela del relativo assetto, travalicando ogni limite di ragionevolezza ed esigibilità la pretesa di una considerazione di simili fattispecie (consistenze e cubature – che hanno perduto i caratteri dell’entità urbanistica ed edilizia – non solo radicalmente inesistenti ma “abbandonate” dagli interessati che hanno impresso una diversa destinazione al terreno) nell’attività di pianificazione, con evidenti implicazioni anche sul piano della legittimità costituzionale.

4.6. Ciò senza considerare che l’articolo 7 della l.r. n. 19 del 2009 s.m.i. disciplina gli interventi di “riqualificazione” nelle “aree urbane degradate” e che, sul piano generale, la ratio di tale previsione, al pari di quella sottesa all’art. 5 del medesimo testo normativo, è il recupero con finalità abitativa del patrimonio edilizio esistente, anche nella prospettiva di un più razionale e sostenibile utilizzo del suolo.

5. Quanto sopra esposto riveste carattere dirimente ai fini del rigetto del ricorso.

6. Per completezza di analisi, tuttavia, il Collegio ritiene anche di evidenzia che nella fattispecie non sussistente neanche l’ulteriore presupposto prescritto ai fini dell’assentibilità dell’intervento.

6.2. L’art. 3 della l.r. n. 19/2009) stabilisce che “gli interventi edilizi di cui agli articoli 4, 5, 6-bis e 7 non possono essere realizzati su edifici che al momento delle presentazione (…) della richiesta del permesso a costruire” siano collocati “all’interno di zone territoriali omogenee di cui alla lettera A) dell’articolo 2 del decreto ministeriale n. 1444/1968 o ad esse assimilabili così come individuate dagli strumenti urbanistici comunali”, individuando quale eccezione a tale regola l’ipotesi “degli edifici realizzati o ristrutturati negli ultimi cinquanta anni qualora non rientrino in altri casi di esclusione ai sensi del presente articolo”.

6.3. Nella fattispecie, non è in contestazione che l’area interessata dall’intervento sia ricompresa nella Z.T.O. B1. Tale area è qualificata nelle N.T.A. del P.R.G. “Residenziale- Vecchio Centro Storico” (distinta, dunque, dalla Z.T.O. “B2- Nuovo Centro” e “B3- Nuovo Centro Arpino”, secondo quanto emergente dalle stesse N.T.A. reperibili sul sito istituzionale dell’ente) assimilabile alla Z.T.O. “A”, come definita dalla sopra richiamata disposizione del d.m. n. 1444 del 1968, che individua tali zone nelle “parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi”. Ai fini di tale assimilazione non è necessaria, infatti, una espressa attestazione negli strumenti urbanistici comunali, essendo sufficiente che dagli stessi emerga l’affinità sotto il profilo delle caratteristiche; tale affinità è resa inequivoca dalla stessa identificazione della Z.T.O. B1 quale “Vecchio Centro Storico”. Si precisa, inoltre, che l’assimilazione è riferita alla zona e non alla singola area come erroneamente postulato in alcune delle argomentazioni difensive di parte ricorrente.

6.4. Né tale preclusione può essere superata dalla circostanza che per il fabbricato – si ribadisce, demolito negli anni ’80 – sia stata rilasciata una licenza edilizia nel 1965 e ciò in quanto tale intervento ha avuto ad oggetto la sopraelevazione del fabbricato e non la sua ristrutturazione, dovendosi anche sottolineare che la normativa regionale in esame, in quanto eccezionale, è soggetta a regole di stretta interpretazione e che, ai fini della deroga in argomento, la legge regionale richiede non già un qualunque intervento bensì l’integrale realizzazione degli edifici ovvero la loro ristrutturazione nel periodo di tempo indicato. La circostanza, poi, che nel 1997 sia stata autorizzata dall’amministrazione la trasformazione urbanistica già illustrata (recinzione e pavimentazione con destinazione dell’area a parcheggio) preclude di per sé l’applicazione di tale deroga, conformemente alla ratio sottesa sia all’intervento legislativo in argomento complessivamente considerato sia alle singole previsioni che vengono in rilievo.

7. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, il ricorso va rigettato.

8. In considerazione della novità delle questioni trattate, il Collegio valuta sussistenti i presupposti per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Pennetti, Presidente

Carlo Dell’Olio, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Brunella Bruno Giancarlo Pennetti
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO