-Tutela dell’affidamento in materia di abusi edilizi. Non contestabilità di interventi edilizi in mancanza di contestazioni nel corso di un notevole lasso di tempo. 

Nell’ ipotesi in cui gli interventi edilizi realizzati necessitino del permesso di costruire, è da ritenere che il Comune non possa contestarne la legittimità a distanza di diversi decenni dalla loro realizzazione senza aver mai contestato nulla in precedenza.

Tanto poiché in siffatte ipotesi, ricorre una situazione assolutamente eccezionale nella quale risulta evidente la sproporzione tra il sacrificio imposto al privato e l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 19 giugno 2006, n. 7082; 18 maggio 2005, n. 6497).

Il decorso di un notevole lasso di tempo dalla commissione dell’abuso edilizio, impone all’ Amministrazione di specificare la sussistenza dell’interesse pubblico alla eliminazione dell’opera realizzata e ad indicare le ragioni della sua prolungata inerzia, essendosi ingenerato un affidamento in capo al privato (Cons. Stato, IV, sent. 1016 del 2014; id., V, sent. 3847 del 2013).

Massima a cura dell’avv. Vittoria Chiacchio e della dott.ssa Fabia Balletta

 

Pubblicato il 25/02/2020

00842/2020 REG.PROV.COLL.

03730/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3730 del 2018, proposto da
…, rappresentata e difesa dall’Avv. …, domicilio pec come da Registri di Giustizia;

contro

Comune di …, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. …, domicilio pec come da Registri di Giustizia, domicilio fisico eletto presso lo studio di questi, in …, via … n. …;

nei confronti

… e …, rappresentati e difesi dagli avv.ti …, … e … , domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio … in …, …, N°…;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

dell’ordinanza n. 37/18 emessa dal Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa del Comune di … Geom. … il 13 giugno 2018, notificata in data 23 giugno 2018, e di tutti i provvedimenti precedenti, preordinati, connessi e conseguenti ivi compreso l’atto istruttorio, ovvero la relazione redatta dal tecnico comunale Geom. … in data 29 maggio 2018 prot. 91102, mai notificata;

nonché di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di … e di … e di …;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2019 il dott. Guglielmo Passarelli Di Napoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 3730 dell’anno 2018, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:

– di essere proprietaria dell’unità immobiliare al secondo piano del fabbricato, di remota edificazione, ubicato in via … n. … ;

– che tale appartamento, come si evinceva sull’atto per …del 1979, era riportato in catasto alla partita 644 foglio 5 mappale 54 sub 5 categoria a/2 vani 5,5 ovvero con la medesima consistenza del momento;

– che, con l’ordinanza impugnata, emessa ai sensi dell’art.33 del DPR 380/01, il Funzionario Direttivo della Quinta Unità Organizzativa del Comune di …, sulla base della relazione redatta dall’UTC in data 23.5.2018, le contestava di aver realizzato abusivamente: 1) Un vano cucina, costituito da muratura portante in tufo e solaio in putrelle, per una consistenza di mq 18.70 circa ed un volume di me 4930; 2) Una veranda costituita da infissi in legno e vetri, e superiore solaio in putrelle con una consistenza di 22.75 mq ed un volume di 61.42 mc;

– che il tecnico geom. … dava atto che il fabbricato era di remota costruzione, risalente all’800, e dunque: “Complessivamente l’intero livello, per caratteristiche dei materiali e tipologiche è certamente di vecchio impianto, seppur realizzato in varie fasi, fatta eccezione del disimpegno (veranda), chiaramente realizzato successivamente al corpo centrale. Difatti il vano cucina presenta sezioni murarie differenti rispetto alla restante parte di immobile ed appare pertanto realizzato successivamente al corpo centrale. Analogo discorso va fatto per la veranda che per le caratteristiche costruttive certamente non è coeva alla realizzazione o prossima ad essa”;

– che il geom. … così concludeva: “è opportuno che la parte provveda a dimostrare l’effettiva epoca di realizzazione sia del corpo cucina sia della veranda avente funzione di disimpegno delle retrostanti stanze costituenti l’unità abitativa della sig.ra … ed in mancanza dovranno ritenersi eseguiti in assenza di titoli abilitativi”;

– che tale relazione, mai notificata ad ella ricorrente, è stata fatta propria dal Funzionario Direttivo che, richiamandone i contenuti e le conclusioni nel preambolo dell’ordinanza impugnata, ha ordinato, ai sensi dell’art. 33 dpr 380/01, il ripristino dello stato dei luoghi mediante abbattimento, tanto della cucina, quanto della veranda.

Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.

Si costituivano l’Amministrazione e la parte controinteressata per resistere al ricorso, con memorie il cui contenuto sarà più specificamente indicato oltre.

All’udienza pubblica del 19.12.2019, il ricorso è stato assunto in decisione.

DIRITTO

La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi:

1) il fabbricato è stato realizzato nel XIX secolo; quanto alla veranda e al vano cucina, essi sono stati realizzati in epoca successiva, ma comunque nei primi anni del ‘900, atteso che tali opere sono ben visibili in alcune foto, risalenti ai primi del 900 e riprodotte nel testo di storia locale “…” di …; esse risultano ben visibili in una cartolina del 1903; la risalenza nel tempo dei locali in questione si evince anche dalla documentazione allegata alla d.i.a. presentata dalla ricorrente nell’anno 2000;

2) ella ricorrente ha acquistato l’immobile nel 1979, nello stato attuale; sicché ogni modifica è, comunque, non imputabile a lei, il cui legittimo affidamento merita tutela;

3) dalla presentazione della d.i.a. del 2000 l’Amministrazione non ha mai avuto nulla da contestare, sicché tale comportamento è contraddittorio;

4) violazione dell’art. 7 l. n. 241/90, attesa l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento.

L’Amministrazione eccepiva che la parte ricorrente invocava più volte la relazione prodotta dal tecnico comunale geom. … in data 29.05.2018, prot. n. 9102, senza tuttavia considerare la successiva relazione integrativa prodotta dallo stesso tecnico in data 6. 06. 2018 con prot.n. 9618, che concludeva affermando l’abusività delle opere (veranda e vano cucina) poi contestate al ricorrente con l’Ordinanza n. 37/2018; in tale relazione è testualmente affermato che “l’epoca di realizzazione della cucina e della veranda non appaiono contestuali all’edificio principale ma realizzate in epoche successive”. E ancora: “non si è rilevato alcun titolo abilitante in archivio a nome dell’attuale proprietaria e del suo predecessore pertanto sino a prova contraria sono da ritenersi privi di titoli edilizi”. Eccepiva infine che la parte ricorrente non aveva in realtà provato la realizzazione di tali volumi in data antecedente al 1967.

I controinteressati eccepivano che i locali contestati erano invece di recente realizzazione; dalla stessa cartolina e dalle stesse due foto dell’edificio risalenti ai primi del ‘900 fino al 1940 si evinceva che quello ivi visibile era semplicemente un pergolato scoperto ed aperto su tutti i lati, struttura ben diversa dall’attuale locale veranda chiuso invece su tutti i lati e con copertura realizzata con materiali del tutto inesistenti nel 1800, epoca della costruzione dell’edificio; ciò, peraltro, era stato rilevato dallo stesso tecnico comunale, accertatore dell’abuso nella sua relazione posta poi a base dell’ordinanza di demolizione; dagli stessi documenti allegati dalla ricorrente si evinceva che il corpo di fabbrica al momento destinato a veranda era del tutto estraneo alla lineare architettura dell’impianto originario dell’edificio, che, altrimenti, sarebbe risultato irrazionalmente del tutto asimmetrico nella sua facciata principale visibile dalla sottostante strada pubblica e dalla annessa piazza pubblica.

All’udienza pubblica del 24.10.2018, con ordinanza collegiale n. 6193/18, si disponeva una verificazione per accertare l’epoca di verosimile realizzazione delle opere contestate (veranda e vano cucina).

In memoria depositata in data 09.09.2019 la ricorrente ribadiva la fondatezza del ricorso, anche alla luce della verificazione.

In memoria depositata in data 5.09.2019 la parte controinteressata ribadiva la infondatezza del ricorso, contestando le risultanze della verificazione.

In memoria di replica, depositata in data 18.09.2019, la parte controinteressata ribadiva l’infondatezza del ricorso e l’inattendibilità della verificazione.

In memoria di replica depositata in data 18.09.2019 il Comune prendeva atto delle risultanze della verificazione e chiedeva la compensazione delle spese.

In memoria di replica depositata in data 18.09.2019 la parte ricorrente ribadiva la fondatezza del ricorso.

Il ricorso è fondato e va accolto per i motivi di seguito precisati.

Quanto al vano cucina, il verificatore è giunto alle seguenti conclusioni: “Il volume costituente oggi la cucina, per quanto illustrato ai punti 7.1 e 7.3 risulta documentato già dai primi anni del secolo scorso. Il vano cucina venne a trovarsi sulla sommità del vano scala dell’edificio dove, risultando utilizzato e utilizzabile solo dagli occupanti dell’appartamento al secondo piano, ne divenne di fatto, una parte esclusiva. D’altra parte il solaio di copertura della cucina costituisce terrazzo di accesso al sottotetto del terzo piano. Se ipoteticamente immaginassimo l’assenza dell’intero ingombro della cucina, risulterebbe praticamente impossibile accedere al menzionato sottotetto. È pertanto convincimento del sottoscritto che tale volume sia stato edificato contestualmente all’intero fabbricato e che, per quanto riferito al punto 5, sia databile non oltre il 1880”.

Quanto alla veranda, il verificatore è giunto alle seguenti conclusioni: “Il volume costituente oggi la veranda, è il risultato di una serie di trasformazioni succedutesi negli anni … Per quanto illustrato ai punti 6, 7.1 e 7:2, agli inizi del ‘900 esisteva una struttura coperta ma non chiusa, che arrivava sino all’estremità della terrazza prospiciente piazza …. La donazione del 1926 ci descrive una “terrazza di disimpegno in parte chiusa”, circostanza confermata dalla planimetria catastale del 1940 e dall’accertamento erariale del 1943.

Si ritiene pertanto che tale veranda, rappresentata graficamente nell’allegato 18.1 con l’area “B.1” – che serviva a proteggere lo smonto al piano della scala di accesso all’appartamento – possa essere stata realizzata contestualmente alla edificazione dell’intero edificio, limitatamente al suo volume. Gli infissi invece, per caratteristiche costruttive, sono successivi, e verosimilmente posati con la trasformazione di cui al punto successivo. La restante parte della terrazza, sino allo spigolo del fabbricato, era interessata solo da una struttura metallica tipo “gazebo”, indicata con l’area “B.2”, evidentemente aperta, senza vetrate, a costituire un passaggio coperto. Tale situazione è rimasta invariata almeno sino al 1943 (epoca dell’accertamento catastale). … Fotografie degli anni ’60 documentano quella che è a tutti gli effetti la veranda attuale, circostanza confermata dalla planimetria catastale del 1979. Evidentemente, negli anni che vanno dal 1943 ai primi anni ’60 il gazebo viene trasformato anch’esso in veranda, assumendo l’attuale conformazione complessiva, rappresentata graficamente nell’allegato 18.2, area “B.2”, e contestualmente dovettero essere sostituiti gli infissi. … Da foto e planimetria allegate alla C.I.A. del 2000 si evince che dal 1979 al 2000 è stata trasformata la parte iniziale della veranda, quella in corrispondenza della cucina, cosiddetto passetto, che diventa un volume chiuso con l’eliminazione della scala interna di accesso al terrazzo, resa graficamente nell’allegato 18.3, aree “B.3” (passetto) e “B.1-B.2” (veranda)”.

La parte controinteressata, in memoria depositata in data 5.09.2019, contestava le risultanze della verificazione, affermando che l’esistenza della veranda era stata desunta dal solo contratto di locazione del 1974; in quest’ultimo, tuttavia, non vi sarebbe stato alcun riferimento esplicito alla veranda, né la descrizione analitica dell’appartamento, né allegata una piantina; sarebbe stata presente solo la formula di rito, secondo cui l’affittuario non avrebbe potuto apportare modifiche all’alloggio, se non previamente concordate con il proprietario. Inoltre, prosegue la parte controinteressata, in forza del Regolamento Edilizio Comunale dell’8.6.1937, già da tale data, qualsiasi intervento edilizio, sia di nuova costruzione, sia di modifica delle costruzioni esistenti, avrebbe necessitato di licenza del sindaco: ma è pacifico che la veranda sia frutto di interventi successivi, che hanno modificato in modo sostanziale l’originaria conformazione della stessa. Anche la cucina sarebbe stata ampliata e ristrutturata successivamente al 1943, e dunque la parte ricorrente avrebbe dovuto esibire, per tali interventi, sia la licenza del sindaco sia l’autorizzazione paesaggistica.

Tali osservazioni non sono condivisibili.

Come affermato dallo stesso verificatore in sede di replica alle osservazioni dei consulenti di parte, la veranda è indicata in un atto notarile del 1926, ancorché non se ne evincano le dimensioni; in una fotografia degli anni sessanta, la veranda appare con dimensioni corrispondenti a quelle attuali.

Quanto al passetto (indicato sub B3 nella verificazione), l’epoca della sua realizzazione è stata accertata “tra il 1979 e il 2000”. Sul punto, devono condividersi i rilievi formulati dalla parte ricorrente, secondo cui “alle precisazioni della consulente di parte della ricorrente, Ing. …, il Verificatore chiarisce come in realtà il volume fosse già chiuso dal 1960 e che parlando di “nuovo volume chiuso” aveva inteso dire, più semplicemente, che precedentemente, in quel punto, oggi adibito a passetto di servizio della cucina, prima del 1960 la chiusura perimetrale era assicurata dal parapetto della terrazza sovrastato da infisso. Successivamente l’infisso sarebbe stato, secondo la ricostruzione del Verificatore, sostituito da muretto con finestra”. In effetti, lo stesso verificatore riconosce che si trattava, comunque, di “un “volume chiuso” – indipendentemente dal materiale con cui era delimitato, vetrate o murature.

Accertato, dunque, che i volumi contestati sono antecedenti ai primi anni sessanta, resta la questione dell’applicabilità del Regolamento Edilizio del 1937.

Come rilevato dalla parte ricorrente, in data 19.10.2018 è stata depositata in giudizio la scheda di accertamento dei danni prodotti dal sisma, con allegata documentazione fotografica, redatta il giorno 1 Dicembre 1980, per l’appunto dal Comune. L’Amministrazione comunale, pertanto, nel 1980 procedeva ad un compiuto esame del fabbricato senza rilevare irregolarità, ed anzi concedendo il contributo n. 17 del 29.4.1981. Neanche in occasione delle d.i.a. presentate da parte ricorrente, rispettivamente nel 2000 e nel 2006, il Comune rilevava irregolarità.

Pertanto, anche ammesso che, in forza del Regolamento del 1937, parte degli interventi contestati necessitassero della licenza edilizia, è da ritenere che il Comune non possa contestare la legittimità dei suddetti interventi solo ora, a distanza di diversi decenni dalla loro realizzazione e senza aver mai contestato nulla in precedenza (pur avendo, già nel 1980, esaminato dettagliatamente il fabbricato in questione). Nel caso di specie dunque, ricorre una di quelle situazioni assolutamente eccezionali nelle quali risulta evidente la sproporzione tra il sacrificio imposto al privato e l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 19 giugno 2006, n. 7082; 18 maggio 2005, n. 6497) ed in cui, atteso il decorso un notevole lasso di tempo dalla commissione dell’abuso edilizio, l’Amministrazione è tenuta a specificare la sussistenza dell’interesse pubblico alla eliminazione dell’opera realizzata o addirittura ad indicare le ragioni della sua prolungata inerzia, perché si è ingenerato un affidamento in capo al privato (in tal senso: Cons. Stato, IV, sent. 1016 del 2014; id., V, sent. 3847 del 2013).

Le spese processuali vanno poste a carico delle parti soccombenti e si liquidano come in dispositivo, nelle stesse comprendendosi anche quelle della svolta verificazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Settima Sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:

  1. Accoglie il ricorso n. 3730 dell’anno 2018 e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati;
  2. Condanna il Comune di … ed i controinteressati … e … a rifondere alla parte ricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in complessivi € 5.000 (cinquemila/00) a carico del Comune di … ed in complessivi € 5.000 (cinquemila/00) a carico di … e …, oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge, e contributo unificato, se ed in quanto versato; oltre alle spese di verificazione, da dividersi in parti eguali tra l’Amministrazione resistente e la parte controinteressata, che si liquidano in euro 249,70 per spese, più euro 1946,23 per onorari, oltre oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Maria Liguori, Presidente

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere, Estensore

Valeria Ianniello, Primo Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Guglielmo Passarelli Di Napoli Michelangelo Maria Liguori

IL SEGRETARIO