1-Concessioni di suolo pubblico: illegittimità per esigenze di sicurezza. Non può ritenersi legittima l’occupazione di suolo pubblico qualora l’Amministrazione in considerazione di sussistenti esigenze di sicurezza si sia espressamente riservata la facoltà di escludere una tale occupazione.
2- Occupazione di suolo pubblico: illegittimità per revoca di precedenti autorizzazioni attinenti la medesima area stradale. È altresì illegittima l’occupazione di suolo pubblico là dove ritenendo sussistenti le predette esigenze di sicurezza, l’Amministrazione comunale abbia espressamente revocato ulteriori precedenti autorizzazioni ad hoc attinenti lo stesso segmento di strada.
Massima a cura dell’Avv. Vittoria Chiacchio e della dott.ssa Fabia Balletta
Pubblicato il 27/01/2020
00362/2020 REG.PROV.COLL.
00876/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 876 del 2018, proposto da
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato…, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via …, n. …;
contro
Comune di …, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati…, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’avvocatura comunale, in …, piazza …, …;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
1) della nota prot. PG/2018/45721 del 15.01.2018 a firma della Direzione Centrale Sviluppo Economico – di seguito SUAP – avente ad oggetto: “Comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela della concessione di suolo pubblico n. 22/PE del 10.01.2018” notificata a mani alla società ricorrente in data 18.01.2018;
2) del provvedimento prot. PG/2018/126386 del 7.02.2018 a firma del Dirigente della Direzione Centrale Sviluppo Economico – Servizio Polizia Amministrativa del Comune di… – avente ad oggetto: “Mancato accoglimento delle osservazioni di parte fornite tramite P.E.C. del 26.1.2018 dal sig. … in qualità di amministratore della Società …. e annullamento in autotutela della concessione n. 22/PE del 10.1.2018” – notificato a mani alla società ricorrente in data 8.2.2018;
3) della nota prot. 1001669-2017 del 20.12.2017 a firma del R.U.P. della Direzione Centrale Sviluppo Economico – Servizio Polizia Amministrativa;
4) di tutti gli atti preordinati, connessi e consequenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di …;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2019 la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
- La società …., in qualità di titolare dell’esercizio pubblico di somministrazione di alimenti e bevande (tipo b), denominato “…”, sito in Napoli, …, in via …, n. …, ha impugnato gli atti in epigrafe con cui il Comune … le ha precluso l’occupazione del suolo pubblico antistante il suddetto pubblico esercizio.
Ha riferito:
– di aver presentato in data 27.04.2017 istanza (prat. 323641) – ai sensi della D.G.C. n. 200 del 19.04.2017 – al fine di conseguire la concessione di suolo pubblico antistante il proprio pubblico esercizio (in via … n. …, classificata come zona A dal Regolamento c.d. dehors), al fine di collocarvi arredi removibili, per una superficie pari a 13.50 mq.;
– che, con nota prot. 587204 del 24.07.2017, notificata in data 29.07.2017, il SUAP aveva comunicato, ai titolari di concessione e/o aventi in corso istruttoria relativa ad un’istanza volta all’occupazione di suolo in Via …, di aver avviato un procedimento tendente ad una rivisitazione di tutte le occupazioni presenti, enunciandone limiti e caratteristiche;
– che, con nota prot. PG/2017/678652 dell’8.9.2017, aveva formulato osservazioni ed atto di invito e diffida a provvedere in ordine alla comunicazione di avvio del procedimento di cui alla predetta nota prot. PG/2017/587204 del 24.07.2017;
– di avere, in data 24.11.2017, corrisposto il saldo COSAP per l’annualità 2017 (nel rispetto di quanto disposto con D.G.C. n. 200/2017) e, dopo tre giorni dall’intervenuto pagamento, di aver ricevuto la nota prot. PG/2017/918229 del 27.11.2017 mediante la quale il SUAP:
- a) ha disposto la revoca delle concessioni in essere in via …;
- b) ha invitato la società a rimuovere l’occupazione di suolo in atto, ai sensi delle Delibere di Giunta Comunale n. 200 del 19.04.2017 e n. 587 del 30.10.2017, entro sette giorni dalla notifica del diniego;
– di essersi conformata al suindicato provvedimento, liberando l’area oggetto di occupazione, pur avendo pagato l’intero canone annuale COSAP, e di aver presentato, in data 6.12.2017, una nuova istanza (prat. 953266), ai sensi delle disposizioni del Regolamento c.d. dehors, delle Delibere n. 200 e n. 587 del 2017 e dei criteri individuati dal SUAP, con la nota prot. PG/2017/587204 del 24.07.2017;
– di avere, più specificamente, previsto con l’istanza del 6.12.2017, la collocazione di arredi removibili sul marciapiede prospiciente l’esercizio di somministrazione, in via … n. …, per una superficie – inferiore alla precedente occupazione – pari a 9.75 mq e di avere corrisposto nuovamente il canone COSAP;
– di avere ricevuto una richiesta di integrazione documentale, puntualmente riscontrata, ed una nota dall’amministrazione in data 20.12.2017;
– che il SUAP del Comune di …, dapprima, in data 10.1.2018, aveva rilasciato la concessione n. 22/PE con validità fino al 30 giugno 2018, conformemente alle disposizioni della Delibera n. 587/2017 e, subito dopo, con nota prot. PG/2018/45721 del 15.01.2018, aveva comunicato l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela della suddetta concessione di suolo pubblico, sul presupposto della riscontrata esistenza di cinque verbali di accertamento di occupazione di suolo pubblico elevati dalla Polizia Locale nei confronti di essa ricorrente nel periodo intercorrente dal 7.12.2017 al 30.12.2017;
– che, con nota prot. PG/2018/126386 del 7.2.2018, notificata a mani in data 8.2.2018, il Dirigente SUAP aveva respinto le osservazioni trasmesse con PEC del 26.01.2018, ed aveva annullato in autotutela la concessione n. 22/PE del 10.1.2018.
- I suddetti atti sono stati impugnati dalla società … con il presente ricorso, depositato in data 2 marzo 2018.
- Il Comune di … si è costituito in giudizio in data 5 marzo 2018 e ha depositato il successivo 16 marzo una memoria a difesa della legittimità degli atti impugnati.
- Con ordinanza n. 418 del 20 marzo 2018 è stata accolta l’istanza cautelare.
- Con memorie del 10.1.2019 e del 22.01.2019, la ricorrente ha comunicato che, in data 28.11.2018, il Giudice di Pace di Napoli della I Sezione Civile aveva accolto il ricorso R.G. n. 79453/2018, volto all’annullamento delle ordinanze prefettizie che avevano respinto le osservazioni procedimentali rese dalla concessionaria avverso i verbali di contestazione elevati dalla P.M., posti a corredo motivazionale del provvedimento di autotutela per il quale è causa, depositando copia del provvedimento.
Ha aggiunto che il Comune di … aveva adottato la Delibera di Giunta n 357 del 19.7.2018, con cui aveva prorogato, previo pagamento del canone COSAP da parte degli esercenti, la scadenza delle concessioni rilasciate in via provvisoria, ai sensi delle deliberazioni n. 200 del 19 aprile 2017 e n. 587 del 30.10.2017, fino alla data del 31.10.2018 e, con la successiva D.G.C. n. 614 del 13.12.2018, la proroga era stata posticipata fino alla data del 30.4.2019. Ha sostenuto, pertanto, la legittimità dell’occupazione di suolo pubblico avendo provveduto al pagamento del canone COSAP per l’annualità 2018.
- Il Comune di … ha replicato alle censure della ricorrente con memoria del 23.01.2019.
- …, in data 12 marzo 2019, in ottemperanza all’ordinanza n. 863 del 15.2.2019, ha depositato copia dei provvedimenti prefettizi e delle sentenze del Giudice Pace di Napoli con cui erano stati accolti i ricorsi avverso le ordinanze ingiunzioni di pagamento delle sanzioni riferite alle contravvenzioni al CDS elevate dalla polizia locale del Comune.
Le parti hanno successivamente depositato memorie per ribadire le reciproche pretese.
- Alla pubblica udienza del 19 dicembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
- Avverso gli atti gravati la società ricorrente ha dedotto la violazione di legge e l’eccesso di potere sotto plurimi profili.
Nell’articolare i motivi di ricorso, si è soffermata, in particolare,
9.a) sulle D.G.C. n. 200 e n. 587/2017 del Comune di … che legittimano l’occupazione di suolo pubblico previa presentazione di apposita istanza e pagamento del relativo canone COSAP.
Ha argomentato sulla correttezza del proprio operato per essersi, dapprima, adeguata a quanto disposto dal SUAP con il provvedimento n. 919035/2017 del 27.11.2017 con cui aveva concluso il procedimento avviato in data 27.04.2017, contente l’invito a rimuovere l’occupazione di suolo in atto, e, successivamente, per aver presentato una nuova istanza di occupazione di suolo pubblico, in data 6.12.2017, pagando il relativo canone Cosap;
9.b) sulla nota prot. 1001669 del 20.12.2017 con cui il SUAP aveva negato la possibilità di iniziare l’occupazione, ai sensi delle deliberazioni di G.C. n. 200 del 19.04.2017 e n. 587 del 30.10.2017, nelle more della conclusione del procedimento avviato in seguito alla presentazione dell’istanza del 6.12.2017, in quanto ritenuta viziata da incompetenza ed eccesso di potere.
9.c) sull’avviso di avvio del procedimento e sull’annullamento in autotutela della concessione n. 22/PE del 10.1.2018.
La ricorrente sostiene di aver occupato il suolo all’indomani della presentazione della seconda istanza del 6.12.2017, in applicazione delle D.G.C. 200 e 587 del 2017. Ha riferito di aver riscontrato con osservazioni la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela. Ha contestato al Comune di non aver tenuto conto del fatto che l’occupazione di suolo era avvenuta il 7.12.2018, in applicazione della delibera di Giunta n. 587/2017, con l’osservanza dei criteri dettati dal SUAP, per effetto dei quali l’occupazione del marciapiede prospiciente l’esercizio era avvenuta per una dimensione ridotta (9.75 mq, come da istanza del 6.12.2017), rispetto alla precedente occupazione (13.50 mq. oggetto della prima istanza).
Per quanto concerne la contestazione della Polizia municipale in ordine alla maggiore superficie occupata (tot. 10.08 mq) rispetto a quella indicata nella istanza del 6.12.20017 (tot. 9.75 mq) ha evidenziato l’esiguità della differenza pari a 0.33 mq.
Con successive memorie ha riferito di aver impugnato innanzi alla autorità prefettizia i verbali di accertamento elevati dalla Polizia Municipale, ribadendo la legittimità dell’occupazione, intrapresa ai sensi delle D.G.C. n. 200/2017 e 587/2017.
- Il Comune di … nel resistere al ricorso ha precisato che:
– con la prima istanza della ricorrente era stato attivato un procedimento unico autorizzatorio (pratica SUAP n. 6632-2017), concluso con il diniego prot. 0919035/2017 del 27/11/2017;
– con nota prot. 1001669/2017 del 20/12/2017, era stata data comunicazione della verifica della completezza formale della seconda istanza, presentata in data 6.12.201, e dei relativi allegati, nonché dell’avvio del procedimento per l’acquisizione dei pareri della Polizia Locale e del SAT della Prima Municipalità. In detta nota veniva ribadito che, nelle more del completamento dell’istruttoria, non era possibile dar corso alle occupazioni di suolo richieste ai sensi della deliberazione di G.C. n. 587 del 30/10/2017;
– la concessione di suolo pubblico n. 22 rilasciata il 10.1.2018 era stata annullata in autotutela in quanto, nel solo mese di dicembre, la Polizia Locale aveva elevato alla …, cinque verbali di accertamento di occupazione abusiva, non avendo la società istante ottemperato né a quanto disposto con provvedimento del 27.11.2017, né alla comunicazione del 20.12.2017 con cui era stata interdetta l’occupazione di suolo pubblico, nelle more del completamento dell’istruttoria relativa alla seconda istanza del 6.12.2017, né alle intimazioni alla rimozione dell’occupazione abusiva della Polizia Locale, contenute nei cinque verbali di accertamento;
– le delibere di Giunta nn. 200 e 587 del 2017, adottate in materia di occupazione di suolo pubblico non potevano essere oggetto di automatica applicazione, necessitando comunque di un atto di gestione a livello amministrativo. Ha riferito che la ricorrente non era titolare di un titolo formale prima della concessione n. 22/2018, e che, ciò nonostante, aveva proceduto all’occupazione facendo riferimento alle sole previsioni delle Delibere di Giunta.
Ha precisato, a riguardo, che la prima istanza era stata negata, e che la seconda, presentata il 6.12.2017, non poteva fruire del regime autorizzatorio automatico di cui alla D.G.C. 587/2017, attese le esigenze di pubblica sicurezza e mobilità relative a via …, oggetto di specifico procedimento da parte del Comune in relazione a tutte le istanze riferite alla suddetta zona.
- Dalla vicenda come sopra ricostruita si desume l’infondatezza del ricorso.
11.1. Occorre preliminarmente rilevare, con riferimento alle sentenze del giudice di pace con cui sono stati accolti i ricorsi avverso i provvedimenti prefettizi aventi ad oggetto le contravvenzioni al CDS elevate dalla polizia locale del Comune di …, che non comportano come effetto diretto la caducazione dei provvedimenti gravati con il ricorso in esame, attesa l’autonomia dei giudizi e degli elementi di valutazione su cui vengono a fondarsi pronunce giurisdizionali diverse e distinte.
11.2. Quel che assume carattere dirimente, nel caso in esame, è la verifica della legittimità dei provvedimenti gravati con il ricorso presentato dalla società ricorrente.
La …. si duole del provvedimento adottato in autotutela dal Comune di …, e ne deduce l’illegittimità, in quanto lo ritiene fondato sull’errato presupposto dell’occupazione sine titulo del suolo pubblico antistante il locale sito a …, in via … n. …, nel periodo precedente il rilascio della concessione n. 22/2018, così come riscontrato dalla polizia municipale nel corso di 5 sopralluoghi effettuati nel dicembre 2017.
Secondo la prospettazione di parte ricorrente l’occupazione dell’area nel periodo compreso tra il 7 dicembre 2017, all’indomani della presentazione dell’istanza del 6.12.2017, e il 10 gennaio 2018, data di rilascio della concessione, sarebbe legittima in quanto conforme alle disposizioni di cui alle D.G.C. 200 e 587 del 2017 e a quanto comunicato dal Comune con nota del 27.11.2017.
- La tesi di parte ricorrente non può trovare favorevole apprezzamento.
Con il provvedimento del 27.11.2017 il Comune, sul presupposto della pendenza di un procedimento tendente alla modifica delle concessioni rilasciate in via … “con lo scopo di garantire la sicurezza dei cittadini, il transito dei mezzi di soccorso e di emergenza, oltre che la fruibilità degli spazi pubblici da parte di tutta la collettività” aveva revocato le concessioni esistenti in tale zona, e aveva invitato tutti i soggetti interessati, ivi compresi quelli “coinvolti nel procedimento e non titolari di un titolo formale, ma autorizzati a porre in essere l’occupazione di uolo i sensi della delibera di G.C. n. 200 del 19.4.2017 e della delibera G.C. n. 587 del 30.10.201, nelle more della conclusione”, tra cui l’amministratore della … a rimuovere le occupazioni in atto.
Come più volte sostenuto dalla medesima società ricorrente, nessuna opposizione è stata manifestata avverso tale provvedimento del 27.11.2017. Essa, anzi, ha più volte dichiarato di essersi attenuta alle relative prescrizioni, ivi comprese, quelle relative allo sgombero del suolo pubblico.
Il primo provvedimento di rimozione non è stato, dunque, contestato.
La …, in data 6.12.2017, ha presentato una seconda istanza, il cui procedimento si è concluso con provvedimento di autorizzazione rilasciato dal Comune il 10 gennaio 2018.
12.1. Sulla base di quanto appena ricostruito, non può essere condivisa la pretesa di parte ricorrente secondo cui, nel periodo intercorrente tra il 27.11.2017 e il 10.1.2018, le sarebbe stato consentito occupare il suolo pubblico per effetto della previsioni di cui alle D.G.C. n. 200/2017 e 587/2017.
È vero, infatti che la deliberazione di G.C. n. 587 del 30.10.2017 prevede la possibilità di iniziare l’occupazione di suolo pubblico, nelle more della conclusione del procedimento di rilascio del titolo formale, come del resto rilevato in sede cautelare, per effetto in particolare, della previsione di cui al punto 2, laddove stabilisce di ”Consentire, con decorrenza dal I° novembre p.v., previo pagamento, per l’anno 2017, del canone annuale frazionato in rapporto ai mesi di occupazione (mesi due), le occupazioni di suolo nell’area A del succitato Regolamento a tutti coloro che hanno presentato istanza dal l luglio 2017 alla data di approvazione in Giunta comunale del presente provvedimento (n.d.t. 30.10.2017)”. Tuttavia, occorre, rilevare che:
– la D.G.C 200/2017 prevede anche che “è in ogni caso sempre riconosciuta la facoltà per l’Amministrazione di ridurre o eliminare – per il periodo strettamente necessario – l’occupazione di suolo pubblico assentita, con rimozione a carico degli esercenti, in caso di lavori per opere di pubblico interesse, per manutenzione delle proprietà comunali, per interventi di Enti erogatori di servizi, per attività di pronto intervento o per qualunque ragione legata a specifiche esigenze di mobilità e di sicurezza”;
– la D.G.C. 587/2017 precisa che “tutte le occupazioni consentite in via provvisoria fino al 31 giugno 2018, dovranno, comunque, adeguarsi, anche prima della data del 30 giugno 2018, alle nuove disposizioni che verranno approvate su richiesta del Comune”.
Il Comune di …, come visto, con specifico riferimento alle occupazioni di suolo su via …, per ragioni legate ad esigenze di mobilità e sicurezza, aveva revocato le concessioni di suolo pubblico rilasciate, ed aveva contestualmente invitato alla rimozione degli arredi allocati appunto sul suolo pubblico anche i soggetti che avevano proceduto all’occupazione per effetto delle Delibere di Giunta Comunale n. 200 del 19.04.2017 e della n. 587 del 30.10.2017 (provv. prot. PG/2017/918229 del 27.11.2017).
Emerge dunque in tutta evidenza come il Comune, con riferimento alle occupazioni di suolo pubblico su via …, abbia applicato le clausole di salvaguardia previste dalle D.G.M. sopra riportate, per la ritenuta prevalenza delle esigenze di pubblica sicurezza e mobilità. Da qui la legittimità delle determinazioni assunte riguardo alle istanze della ricorrente.
In tale contesto di riferimento, infatti, appare quantomeno dubbio che la seconda istanza, quella del 6.12.2017, potesse autonomamente legittimare la ricorrente ad occupare il suolo pubblico sia pure ridimensionato rispetto all’area oggetto della prima istanza. In ogni caso, quand’anche non si volesse dubitare circa la valenza della seconda istanza presentata il 6.12.2017, quel che non risulta di certo superabile è quanto comunicato dal Comune di … alla ricorrente con nota del 20 dicembre 2017, idonea a fugare qualunque dubbio sulle disposizioni applicabili delle delibere di Giunta rispetto all’area oggetto dell’istanza della ricorrente. Con tale nota, infatti, la civica amministrazione, richiamando le previsioni di cui alle D.G.C. 200 e 587, proprio con riferimento alla possibilità di iniziare l’occupazione nelle more della conclusione del procedimento e del rilascio del titolo formale, al fine di escluderne espressamente l’applicazione attesa la pendenza del “procedimento di rivisitazione di tutte le occupazioni di suolo” esistenti su via …, aveva comunicato che “nelle more del completamento dell’istruttoria mediante acquisizione dei pareri favorevoli della Polizia Locale e del Sat della prima Municipalità, le occupazioni di suolo richieste non possono essere installate”.
Con la suddetta nota, dunque, il Comune aveva espressamente e chiaramente inibito l’occupazione nelle more dell’istruttoria procedimentale, avvalendosi delle clausole di salvaguardia previste dalla medesime D.G.M. più volte invocate, in ragione delle specifiche esigenze di sicurezza e mobilità pubbliche relative a via ….
A fronte di tale inequivocabile comunicazione, con i sopralluoghi effettuati dalla polizia municipale nei giorni successivi (nei giorni 23.12, 24.12, 29.12, 30.12), è stata riscontrata la perdurante occupazione del suolo da parte della società ricorrente (peraltro dalla stessa non negata), sulla cui illegittimità non può residuare alcun margine di dubbio. Nessun vizio di competenza o di eccesso di potere può, dunque, ravvisarsi nell’operato dell’amministrazione che, avuta notizia dei cinque verbali di accertamento con cui la Polizia Municipale aveva contestato alla società ricorrente una occupazione di suolo pubblico non autorizzata (in data 7.12, 23.12, 24.12, 29.12, 30.12 del 2017), aveva avviato il procedimento di annullamento in autotutela della concessione n. 22/PE, rilasciata il 10.01.2018 in accoglimento della seconda istanza del 6.12.2017.
Sia nella comunicazione di avvio del procedimento che nel provvedimento definitivo di annullamento in autotutela della concessione n. 22/2018, il Comune ha ripercorso puntualmente l’intero iter relativo alle due istanze di occupazione di suolo pubblico presentate dalla ricorrente, ed ha evidenziato che l’occupazione riscontrata dalla Polizia Municipale e oggetto dei verbali di accertamento era stata posta in essere in difformità da quanto disposto, dapprima, con il provvedimento del 27.11.2017 prot. 918229, e poi con la nota del 20.12.2017, inviata legittimamente dal Comune per effetto delle previsioni di salvaguardia contenute nelle D.G.C. n. 200 e n. 587 del 2017.
Ebbene, pur volendo prescindere dalla contestazione della maggiore dimensione della superficie occupata, attesa l’esiguità dell’esubero, in ogni caso l’occupazione, prima del rilascio della concessione, come visto, era avvenuta in modo abusivo, a maggior ragione e in modo inequivocabile dopo la comunicazione del 20.12.2017.
- Per tutto quanto esposto il ricorso deve essere respinto.
- La peculiarità della vicenda e la complessità delle questioni connesse all’applicazione della disciplina di settore, oggetto di più modifiche, giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Michelangelo Maria Liguori, Presidente
Valeria Ianniello, Primo Referendario
Cesira Casalanguida, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Cesira Casalanguida Michelangelo Maria Liguori
IL SEGRETARIO