Responsabilità della PA derivante da attività illegittima. Caratteristiche…

La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano, i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza del danneggiato, e non anche il criterio della prevedibilità del danno .

…ed elementi costituitivi.

Per ravvisare una responsabilità, di natura aquiliana, in capo alla PA devono potersi individuare un danno ingiusto, il nesso di causalità, riconducibile all’adozione del provvedimento assunto in autotutela, e l’elemento soggettivo, insito nella negligenza dimostrata nell’esplicarsi dell’iter procedimentale. 

Danno da provvedimento illegittimo ed onere probatorio.

Il danno da provvedimento illegittimo è soggetto ad un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne richieda il risarcimento, non costituendo una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo illegittimo.

 

Massima a cura dell’avv. Vittoria Chiacchio

 

Pubblicato il 26/08/2021

05626/2021 REG.PROV.COLL.

00976/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 976 del 2017, proposto da
… S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati… , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Napoli, piazza…, 22;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati….. , con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale, in Napoli, via Santa Lucia, 81;

per l’accertamento

– del risarcimento del danno patrimoniale e non subito per effetto del decreto della Giunta Regionale della Campania – Area Generale di Coordinamento Sviluppo Economico n. 252 del 12/4/2012, con il quale è stato revocato il finanziamento, pari ad euro 750.000,00, concesso a favore della ….nell’ambito degli Incentivi per l’Innovazione e lo Sviluppo di cui all’art. 5 della Legge Regionale 12/2007;

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2021 la dott.ssa Gabriella Caprini e trattenuto il ricorso in decisione con le modalità di cui all’art. 25 del D.L. n. 137/2020 convertito dalla L. n. 176/2020, come modificato dall’art. 1, co. 17, del D.L. n. 183/2020, e al D.P.C.S. del 28.12.2020, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

  1. Con l’attuale gravame, il legale rappresentante della società indicata in epigrafe chiede il risarcimento del danno, patrimoniale e non, che assume di avere subito a causa dell’illegittima attività amministrativa posta in essere dall’Amministrazione regionale in ragione della revoca, con decreto 252 del 12.04.2012, successivamente annullato, del finanziamento concesso, pari ad € 750.000,00.
  2. La complessa vicenda procedimentale necessita, al fine della decisione, di alcune preliminari puntualizzazioni in fatto:
  3. A) con avviso pubblicato sul BURC n. 17 del 28.04.2008 veniva dato avvio alla procedura relativa alla concessione ed erogazione degli incentivi per l’Innovazione e lo Sviluppo, istituiti dall’art. 5 della L.R. n. 12 del 28.11.2007. Il regime di aiuto de quoprevedeva un contributo in conto capitale ed un contributo in conto interessi a favore delle Ditte che intendessero procedere alla realizzazione di programmi di Investimento. La presentazione delle domande di ammissione alle agevolazioni doveva essere curata, così come previsto dall’Avviso, dalla banca/intermediario concedente il finanziamento, su istanza dell’impresa;
  4. B) con Decreto Dirigenziale n. 107 del 11/03/2009, l’attuale ricorrente, a seguito dell’esito positivo dell’istruttoria espletata dal suddetto intermediario, MCC (Medio Credito Centrale) S.p.a. veniva ammessa al contributo per euro 750.000,00 e, precisamente per un contributo in conto interessi pari ad € 384.000,00 ed un contributo in conto capitale pari ad € 366.000,00;
  5. C) a distanza di oltre tre anni dalla concessione del finanziamento, con atto n. prot. 2012.0235598 del 27/3/2012, la Giunta Regionale della Campania, in sede di successiva verifica essendo il regime di aiuto cofinanziato con risorse del POR regionale, dava comunicazione di avvio del procedimento di revoca del finanziamento sulla base di rilievi mai emersi in precedenza;
  6. D) la ricorrente, in sede di controdeduzioni, chiariva la legittimità della propria posizione;
  7. E) con successivo provvedimento n. 252 del 12/4/2012, la Giunta Regionale della Campania – Area Generale di Coordinamento, non ritenendo superate le criticità evidenziate, decretava la revoca del finanziamento;
  8. F) la revoca del finanziamento è stata disposta dalla Regione Campania per diversi ordini di motivi: 1. astrattamente riferibili a successivi inadempimenti contrattuali: in quanto i contratti di leasingrelativi all’acquisto dei beni inclusi nel programma di investimento non prevedevano come obbligatorio di rilevare l’attivo alla scadenza del contratto, in violazione di quanto prescritto dall’art. 5 comma 4, lett. a) del Disciplinare (“i costi di beni acquisiti in locazione possono essere presi in considerazione, ai fini dell’agevolazione, solo se il contratto di locazione ha la forma di leasingfinanziario con obbligo di rilevare l’attivo alla scadenza”) e in quanto il pagamento del canone iniziale di uno di tali contratti per un importo di euro 26.004,05 era stato in larga parte (euro 25.404,04) pagato “attraverso la compensazione del pagamento da parte della Sardaleasing delle fatture di acquisto dei fornitori” e tanto in contrasto con l’art. 7, punto 5 comma 9 del Disciplinare (“le spese sostenute devono essere debitamente comprovate da idonei titoli di spesa. Sono ammissibili esclusivamente i pagamenti a mezzo bonifico bancario”);
  9. per quanto interessa in questa sede – essendosi già pronunciato il TAR, con sentenza passata in giudicato -, con riguardo alla completezza della documentazione prodotta dalla società con la richiesta di ammissione al finanziamento e, precisamente, per carenza di alcuni dei documenti prescritti, a pena di inammissibilità, dall’Avviso ed, in particolare, delle dichiarazioni di cui all’Allegato 2 e del DURC, Documento Unico di Regolarità Contributiva – “rilasciato dagli Istituti Previdenziali competenti in data non anteriore al trentesimo giorno antecedente alla data di presentazione della domanda di ammissione alle agevolazioni”;
  10. G) con sentenza n. 3548/2016 del 15/07/2016, di questo Tribunale amministrativo, il ricorso avverso la revoca veniva, in parte, dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, quanto agli inadempimenti successivi alla concessione del beneficio ed, in parte, accolto, quanto ai presunti vizi inficianti l’ammissione, ovvero “nei limiti di cui in motivazione, con conseguente annullamento, in parte qua, del decreto della Giunta regionale della Campania n. 252 del 12 aprile 2012”.

Si premetteva in detto decisum: “Sussiste invece la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla rilevazione che la documentazione prodotta dalla ricorrente in fase di accesso alle agevolazioni sarebbe stata incompleta attesa la mancanza in atti, contrariamente a quanto comunicato dal MedioCredito Centrale incaricato dell’istruttoria delle domande presentate, del DURC e della dichiarazione di cui all’allegato 2 dell’avviso.

Ciò posto, statuiva detto Collegio ritenendo:

  1. I) “fondate e condivisibili le censure che rilevano l’illegittimità dell’impugnato provvedimento in autotutela – intervenuto ad ormai circa quattro anni di distanza dalla presentazione della domanda e ad oltre tre anni dalla ammissione al contributo – in contraddizione con la precedente attività di verifica amministrativa”.

Ed invero “Lo stesso provvedimento impugnato dà atto della effettuazione della preliminare fase istruttoria di verifica delle condizioni di ammissibilità, nonché di valutazione di merito. Nel corso degli oltre tre anni trascorsi dalla presentazione della domanda di ammissione a finanziamento, l’avvenuta ammissione ed il tempo ad oggi trascorso hanno determinato un legittimo affidamento nella società ricorrente. … Sul punto l’Avviso (pag. 7 capov. 1) stabilisce che: “In caso di esito positivo della istruttoria di ammissibilità, l’iniziativa è sottoposta a valutazione ossia ad esame di merito”. Tuttavia questa previsione non sottrae la Regione dall’onere di condurre una verifica in tempi ragionevoli e non, com’è avvenuto nella fattispecie in esame, a distanza di oltre tre anni dall’ammissione al finanziamento”. Peraltro, “In data 16 dicembre 2010, la Regione Campania aveva chiesto taluni adempimenti in materia di pubblicità, con particolare riguardo alle targhe da apporre sui beni acquisiti in virtù del finanziamento. La ricorrente forniva riscontro alla richiesta con email spedita a mezzo pec in data 18 gennaio 2011. Con successiva richiesta del 1° febbraio 2012, la Regione chiedeva integrazioni e chiarimenti funzionali all’erogazione delle agevolazioni concesse. Anche in questo caso, la ricorrente rispondeva con diverse email spedite a mezzo pec in data 16 febbraio 2012; in quest’occasione la società ricorrente trasmetteva tra l’altro la perizia tecnica asseverata attestante che “tutti i beni indicati nelle diverse sezioni ‘Descrizione dettagliata dell’investimento’ della domanda di ammissione all’intervento contributivo sono riconducibili a ciascuno dei beni rendicontati”, e chiariva che l’ulteriore documentazione richiesta era nella disponibilità della Società di leasing la quale aveva anche provveduto al relativo invio”. Conclude pertanto nel senso che “La Regione ha dunque condotto a suo tempo l’istruttoria con un significativo grado di approfondimento, senza rilevare alla ricorrente alcun elemento di contrasto con le previsioni dell’Avviso e del disciplinare questo aspetto non può che creare i presupposti per il legittimo affidamento, consolidatosi per effetto del trascorrere del tempo, dell’ammissibilità del finanziamento. Peraltro, la ricorrente rileva come la realizzazione e lo sviluppo del progetto di Innovazione Tecnologica si sia in concreto potuto realizzare proprio perché beneficiaria di finanziamento, senza il quale non avrebbe disposto delle risorse economiche per avviare e completare le relative attività… Orbene, la completezza della documentazione all’epoca prodotta dalla ricorrente a corredo della domanda di finanziamento risulta già accertata in sede di ammissione alle agevolazioni e nei controlli svolti successivamente, per cui è plausibile che il mancato rinvenimento di alcuni documenti, secondo quanto prospettato dal ricorrente, possa essere cagionato da uno smarrimento della documentazione non imputabile alla ricorrente stessa. Tanto più che la mancanza dell’allegato 2, in caso di mancato invio, avrebbe impedito in radice la stessa istruttoria di merito della pratica, che invece si è svolta pacificamente con esito favorevole, laddove è del pari pacifico che, come dedotto dal ricorrente, nel corso del prolungato iter istruttorio sono stati prodotti plurimi DURC attestanti la regolarità contributiva”;

  1. II) fondato anche il secondo motivo di ricorso con il quale la ricorrente ha dedotto la violazione della lex specialis, sotto il profilo della incompetenza, lamentandosi “come l’amministrazione regionale non abbia seguito le indicazioni contenute nell’art. 15 relativamente al procedimento per la revoca rilevando il vizio di incompetenza”. “L’art. 15, comma 4, del Disciplinare prevede che il Soggetto Gestore, laddove accerti la sussistenza di ipotesi di revoca, attiva il procedimento, dandone comunicazione ai destinatari, in attuazione degli articoli 7 ed 8 L. n. 241 del 1990”. “Ebbene, nel caso di specie, il soggetto gestore non ha svolto alcun ruolo concreto e sostanziale nel procedimento, il quale poi si è comunque concluso con la revoca impugnata. Al contrario il provvedimento si basa su presupposti in contraddizione con le risultanze rappresentate dallo stesso soggetto gestore”;
  2. H) la sentenza veniva notificata alla Regione Campania in data 27/9/2016, sicché in mancanza di impugnazione passava in cosa giudicata. Il giudizio veniva anche tempestivamente riassunto davanti al G.O.;
  3. I) il giudizio innanzi al G.O., instaurato in riassunzione, è stato definito in senso favorevole alla ricorrente, con sentenza del Tribunale di Napoli, Sez. X, n. 7120 pubblicata il 29.10.2020 (doc. n. 2, produzione del 14/12/2020), con la quale è stato sancito che “alcun inadempimento risulta imputabile all’attrice e dunque, va dichiarato illegittimo il Decreto Dirigenziale n. 252 del 12 aprile 2012 con il quale la Regione Campania ha disposto la revoca del contributo concesso alla A Casa Società Agricola s.p.a.; per l’effetto, l’ente convenuto va condannato (non essendo stato dedotto alcun parziale pagamento) all’erogazione, in favore dell’attrice, della somma di euro 750.000,00, oltre interessi legali dalla domanda”. “In particolare, per quanto riguarda il primo dei suindicati profili (obbligo di rilevare l’attivo alla scadenza), lo stesso deve ritenersi superato alla luce della Legge Regionale n. 5/2013 che, con norma di interpretazione autentica, ha stabilito che l’art. 5 della Legge Regionale n. 12/2007, contenente disposizioni sugli incentivi alle imprese per l’attivazione del piano di azione per lo sviluppo economico, debba interpretarsi nel senso che “la previsione dell’obbligo di rilevare gli attivi alla scadenza della locazione finanziaria è rispettata anche a mezzo appendice al contratto di leasingsuccessivamente sottoscritta, ed in ipotesi di contratto che prevede l’opzione di acquisto, unitamente ad una dichiarazione unilaterale dell’impresa locataria volta ad esercitare l’opzione irrevocabile di riscatto del bene oggetto del contratto di locazione finanziaria con effetti dal momento della finita locazione. Nell’ipotesi che il contratto di locazione finanziaria sia concluso, il diritto all’agevolazione spetta alle imprese che hanno esercitato il diritto di riscatto”.

Nel caso di specie, dalla documentazione in atti emerge che ai due contratti di locazione finanziaria stipulati tra l’istante e la s.p.a. n. 130451 del 26 marzo 2009 e n. 133006 del 7 ottobre 2009 sono state aggiunte le appendici (cfr. produzione attorea) che prevedono che “…l’utilizzatore esercita ora per allora l’opzione di acquisto prevista dall’art. 10 del Contratto, con effetto al termine della locazione finanziaria stessa e fermo restando l’adempimento di tutte le obbligazioni contrattuali cui detta opzione resta subordinata”, sicché l’attrice non è incorsa in alcuna violazione, posto che, in forza della richiamata norma interpretativa, il diritto all’agevolazione spetta anche quando siano state sottoscritte appendici successive nel senso su indicato.

Quanto al secondo punto oggetto di contestazione e relativo al mezzo di pagamento usato nella corresponsione del canone di leasing iniziale, la Regione Campania ha rilevato che il canone iniziale al contratto di leasing n. 133006 era stato pagato “…in larga parte attraverso la compensazione del pagamento da parte della  delle fatture di acquisto dei fornitori” in violazione dell’art. 7 comma 9 del Disciplinare che prevede che “le spese sostenute devono essere comprovate da idonei titoli di spesa. Sono ammissibili esclusivamente i pagamenti a mezzo bonifico bancario”.

Ebbene, premesso che le somme corrisposte a titolo di canoni di locazione, concorrendo all’acquisto del bene, così come il pagamento della rata finale, rientrano a tutti gli effetti nel programma di investimento e, dunque, nelle spese oggetto di agevolazione, e devono comprovarsi a mezzo bonifici bancarie, nella specie, come dedotto dall’attrice e non contestato dalla convenuta Regione, i pagamenti sono stati effettuati dalla società a mezzo di bonifici bancari e, dunque, in modo conforme a quanto richiesto dal Disciplinare, risultando del tutto irrilevante che parte di tali pagamenti siano poi stati oggetto di compensazione da parte della …. s.p.a.; non senza rilevare comunque che la Regione Campania non ha in alcun modo posto in dubbio le spese effettuate ma ha contestato le stesse sotto il solo profilo formale, profilo che, peraltro, non risulta contemplato dal Disciplinare tra le cause che giustificano la revoca del finanziamento”;

  1. L) l’Amministrazione regionale resistente sostiene, senza fornire, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., alcuna prova a sostegno di quanto affermato, che il Giudice Ordinario si sarebbe, altresì, pronunziato, in riforma, con sentenza della Corte di Appello di Napoli – quinta sezione civile- n. 2178/2020 pubblicata il 18.06.2020. Dinnanzi a tale organo di secondo grado, la Regione Campania avrebbe appellato la sentenza n. 6216/2017 del Tribunale di Napoli – X sezione civile – pubblicata il 29.05.2017, emessa nel giudizio di riassunzione asseritamente intrapreso dall’attuale ricorrente a seguito della pronuncia del Giudice Amministrativo – per primo adito – dichiarativa del difetto di giurisdizione.

Orbene, come correttamente replicato dalla ricorrente, trattasi di un evidente refuso, risultando la stessa parte estranea ai richiamati giudizi dinanzi al Tribunale di Napoli ed alla Corte di Appello relativi ad altre parti, peraltro, nemmeno indicate dalla Regione. Ed invero l’addotta sentenza della Corte d’Appello, in secondo grado, non prodotta in atti, sarebbe stata pubblicata, il 18.06.2020, in data illogicamente antecedente a quella della richiamata sentenza emessa, invece, in primo grado, nei confronti dell’attuale ricorrente il 29.10.2020. Inoltre, per stessa dichiarazione della Amministrazione resistente, tale giudizio di secondo grado sarebbe stato pronunciato con riferimento ad una sentenza della sezione civile pubblicata addirittura il 29.05.2017, tre anni prima di quella invocata dalla parte ricorrente, a sostegno delle proprie ragioni. L’Amministrazione regionale non ha dunque fornito adeguati elementi di prova riguardanti i fatti, sopravvenuti, posti a fondamento delle proprie eccezioni.

III. Tanto chiarito, occorre disattendere l’eccezione in rito, sollevata dalla difesa dell’Amministrazione regionale, in ordine al possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di risarcimento azionata con il presente ricorso, ravvisando essa, nel caso di specie, una mera lesione al diritto soggettivo all’integrità patrimoniale (rectius al beneficio economico), come tale non tutelabile, in questa sede ove non riconosciuta, in capo al giudice amministrativo, anche una giurisdizione di natura esclusiva.

III.1. Ritiene il Collegio opportuno richiamare, per ragioni di economia processuale, quanto recentemente statuito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7/2021, enunciando, tra l’altro, il seguente principio di diritto:

“la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano, in virtù dell’art. 2056 cod. civ. –da ritenere espressione di un principio generale dell’ordinamento- i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza del danneggiato, di cui agli artt. 1223 e 1227 cod. civ.; e non anche il criterio della prevedibilità del danno previsto dall’art. 1225 cod. civ.”.

In altri termini, il Collegio ha osservato quanto segue:

  1. a) la responsabilità in cui incorre l’amministrazione per l’esercizio delle sue funzioni pubbliche è inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito;
  2. b) la relazione giuridica che si instaura tra privato e amministrazione è caratterizzata da due situazioni giuridiche entrambe attive: l’interesse legittimo del privato e il potere dell’amministrazione nell’esercizio della sua funzione;
  3. c) lo strumento di tutela elettivo e di carattere generale per l’interesse legittimo è quello dell’azione costitutiva di annullamento dell’atto amministrativo;
  4. d) nel corso del tempo, la giurisprudenza ha disancorato l’interesse legittimo dalla sua originaria concezione di interesse occasionalmente protetto e ne ha rilevato la dimensione sostanzialista, quale interesse correlato a un bene della vita coinvolto nell’esercizio della funzione pubblica e, comunque, a una situazione soggettiva sostanziale facente parte della sfera giuridica di cui il soggetto è titolare;
  5. e) tra le forme di tutela ulteriori ha assunto un ruolo di rilievo la tutela risarcitoria;
  6. f) sulla base delle disposizioni a carattere generale contenute nel d.lgs. n. 80 del 1998 e nella l. n. 205 del 2000 e, quindi, nel codice del processo amministrativo, è stato introdotto nel diritto pubblico un sistema in cui è devoluto al giudice amministrativo il potere di condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno da illegittimo esercizio del potere pubblico, in una logica “rimediale”, e cioè come “strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione” (Corte cost., 6 luglio 2004, n. 204);
  7. g) il codice del processo amministrativo ha quindi precisato che la tutela piena ed effettiva da esso delineata si attua con la concentrazione presso il giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e la devoluzione ad esso delle controversie relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma. L’art. 30 c.p.a. riconosce quindi la possibilità di domandare la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria entro termini significativamente previsti dal legislatore a pena di decadenza, giustificati sul piano costituzionale da esigenze di certezza del rapporto giuridico amministrativo anche nella sua declinazione risarcitoria (Corte cost., 4 maggio 2017, n. 94).

III.2. Radica, quindi, la giurisdizione del G.A. per i danni conseguenti la circostanza che provvedimento è scaturito dall’illegittimo esercizio di un potere autoritativo e discrezionale di autotutela: con il decreto n. 252 del 12/4/2012, la Regione Campania aveva rilevato presunti vizi genetici del provvedimento attributivo del finanziamento, oltre che successivi inadempimenti contrattuali, tanto da revocarlo. Tale ultimo provvedimento, di secondo grado, è stato dichiarato illegittimo dal giudice ordinario e annullato dal giudice amministrativo.

  1. Fatte le suddette necessarie precisazioni, il ricorso è fondato.

IV.1. Ricorrono, in particolare, gli elementi costituitivi per ravvisare una responsabilità, di natura aquiliana, in capo alla Amministrazione regionale resistente potendosi individuare un danno ingiusto, consistente nella indebita revoca del finanziamento e nelle conseguenze di natura finanziaria che ne sono derivate, il nesso di causalità, riconducibile all’adozione del provvedimento assunto in autotutela, e l’elemento soggettivo, insito nella negligenza dimostrata nell’esplicarsi dell’iter procedimentale.

IV.1.1. Orbene, quanto alla ingiustizia del danno, l’esercizio della funzione pubblica, fonte di responsabilità sulla base del principio del neminem laedere (art. 2043 c.c.), impone la dimostrazione in giudizio, diversamente da quanto avviene nelle ipotesi di responsabilità contrattuale ove l’ingiustizia è assorbita dalla violazione della regola contrattuale, che l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato che questo avrebbe avuto titolo, secondo un giudizio prognostico ex ante, per mantenere od ottenere. Nel caso all’esame, la sentenza n. 3548/2016 ha invero annullato il provvedimento di revoca del finanziamento, riconoscendo, conseguentemente la spettanza del bene della vita, concretantesi nel mantenimento del finanziamento già ottenuto. Con tale decisum, sono stati ravvisati, in particolare, l’illegittimo superamento di ogni ragionevole termine per l’adozione del provvedimento di secondo grado (decorsi 4 anni dalla domanda e tre dal finanziamento rilasciato previo esito positivo dell’istruttoria, adducendo, tra l’altro, l’assenza di documenti rilevanti ai fini dell’ammissibilità) – il che, oltre a palesare una disfunzione amministrativa, offre al contempo una misura dell’ingiustizia del pregiudizio arrecato – , nonché l’incompetenza dell’organo emanante, la Giunta della Regione Campania, indice parimenti sintomatico di un’azione amministrativa colpevolmente approssimativa.

Parimenti, la sentenza del giudice ordinario ha concluso nel senso che “alcun inadempimento risulta imputabile all’attrice e dunque, va dichiarato illegittimo il Decreto Dirigenziale n. 252 del 12 aprile 2012 con il quale la Regione Campania ha disposto la revoca del contributo concesso alla A Casa Società Agricola s.p.a.”.

IV.1.2. Quanto al nesso di causalità, il Collegio ritiene che sussista tanto il nesso di causalità materiale, riferita al rapporto tra condotta, illegittima dell’Amministrazione, ed evento, perdita del finanziamento, ravvisabile secondo un giudizio di prognostico di alta probabilità se non certezza, proprio della teoria della causalità adeguata (la revoca illegittima è stata annullata), quanto quello della cd. causalità giuridica che consente di imputare all’Amministrazione i conseguenti pregiudizi patrimoniali di cui si chiede il ristoro, in quanto conseguenze immediate e dirette dell’evento – condotta illegittima, senza che sia ravvisabile alcun fattore causale autonomo interruttivo.

IV.1.3. Con riferimento alla imputabilità sotto il profilo soggettivo, sussistono quegli elementi presuntivi gravi, precisi e concordanti richiesti dalla prevalente giurisprudenza per la sua configurabilità, ravvisabili, oltre che nella violazione della norma costituente il parametro di riferimento (art. 21 nonies della l. n. 241/1990, quanto alle modalità e i termini per l’esperimento dell’autotutela), nel carattere grave e manifesto della violazione, attesa l’univocità della normativa, l’assenza di contrasti giurisprudenziali e interpretativi, l’apporto partecipativo del privato e in definitiva l’assenza di una adeguata istruttoria che comporta sostanzialmente un addebito sul piano della diligenza e della perizia.

IV.2. Quanto alla determinazione del danno risarcibile, deve ritersi assolto, altresì, l’obbligo di cooperazione di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a., che impone l’esclusione del “risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”, riconducibile, sia pure con connotati di obbligo positivo, allo schema di carattere generale del concorso del fatto colposo del creditore previsto dall’art. 1227, secondo comma, c.c..

Ed invero, parte ricorrente si è attivata sia procedimentalmente che processualmente:

  1. a seguito della comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla revoca la società ricorrente ha fatto pervenire le proprie osservazioni, assumendo tra l’altro che:

– nei contratti di leasing l’obbligo di rilevare l’attivo alla scadenza era sancito in apposite appendici trasmesse alla  Spa (a tale riguardo la Ditta ha prodotto anche copia delle citate appendici e della ricevuta postale di trasmissione delle stesse alla citata Società di leasing);

– il pagamento in compensazione di parte del canone iniziale di uno dei contratti di leasing, avrebbe riguardato un importo modesto che non avrebbe potuto comportare la revoca totale delle agevolazioni ma, al più, il mancato riconoscimento della sola somma pagata avvalendosi della compensazione;

– il Durc e la Dichiarazione di cui all’Allegato n. 2 erano stati regolarmente trasmessi alla  Spa, come da copie allegate;

  1. la medesima parte ha intrapreso una prima azione giudiziaria per l’annullamento del decreto di revoca del finanziamento, innanzi al giudice amministrativo, facendosi poi anche parte attiva in quello riassunto innanzi al giudice ordinario;
  2. la sentenza del giudice ordinario, di primo grado ha concluso nel senso che “alcun inadempimento risulta imputabile all’attrice”.
  3. Ciò posto il Tribunale, quanto alla quantificazione del risarcimento del danno, stabilisce quanto segue:
  4. A) il danno emergente, per la mancata disponibilità del contributo, quantificato nel suo esatto importo, costituisce già una conseguenza diretta derivante dal contenuto conformativo del dispositivo di cui al decisumdel giudice ordinario di primo grado, nella parte in cui, dichiarando illegittimo il Decreto Dirigenziale n. 252 del 12 aprile 2012 con il quale la Regione Campania ha disposto la revoca del contributo concesso alla …s.p.a., ha condannato la Regione Campania proprio all’erogazione, in favore della società attuale ricorrente, della somma di euro 750.000,00, oltre interessi legali dalla domanda;
  5. B) quanto al lucro cessante, il danno va liquidato, in questa sede, secondo i criteri di determinazione del danno da perdita di chanceche non può equivalere a quanto l’impresa istante avrebbe lucrato se avesse svolto l’attività secondo le modalità e nei tempi pregiudicati dall’illegittima attività della amministrazione, ravvisabile, nella specie, nel mancato utile calcolato tenendo conto delle voci del possibile aumento dei costi di produzione (comprensivi dell’indebitamento bancario per il leasingdi impianti e macchinari) e del mancato guadagno preventivato. Non può infatti essere certo l’avvio e lo svolgimento dell’attività per tutta la durata prevista in regime di incentivo, potendo, altresì, la medesima attività essere soggetta a qualsiasi sopravvenienza, anche di fatto, nel corso dell’attività di impresa.

Per l’effetto, in analogia a quanto operato in materia di appalti pubblici, il Collegio condanna la Regione resistente al pagamento, in favore dell’istante illegittimamente escluso dall’incentivo, di una somma, a titolo di risarcimento del danno per mancato utile, pari ad una percentuale, che viene determinata equitativamente nel 10%, del valore del finanziamento medesimo, facendosi ricorso ad una stima presuntiva secondo un criterio di regolarità causale;

  1. C) non è adeguatamente provato, invece, l’asserito danno non patrimoniale richiesto, sostanzialmente riconducibile alle circostanze dell’essere la società ricorrente stata oggetto di 2 moratorie ABI (All. n° 8/1 e n° 8/2) e dell’avere dovuto, nel 2012, rinegoziare il piano di leasingper evitare la risoluzione dei contratti di finanziamento, invero, non avvenuta, con conseguente danno alla propria immagine, peggioramento del proprio ratingnel sistema bancario e verso i fornitori e danno curriculare.

Orbene, “In materia di responsabilità civile della P.A. da ritardo a provvedere, ai fini del risarcimento del danno non patrimoniale, la sussistenza del pregiudizio ex art. 2059 c.c. deve attenere ad interessi di rilievo costituzionale (quale può essere il diritto alla libertà economica) e può esser verificata secondo criteri logico giuridici basati sull’id quod plerumque accidit, con possibile ricorso a stime presuntive ed equitative” (T.A.R. Emilia-Romagna Parma, sez. I, 04/04/2016, n.117).

È, tuttavia, inammissibile la domanda di risarcimento danni formulata, come nel caso di specie, in modo del tutto generico e senza alcuna concreta dimostrazione di chiari elementi probatori a sostegno della pretesa fatta valere, dal momento che, per il principio dell’onere della prova, anche nel giudizio amministrativo, la domanda di risarcimento danni nei confronti della p.a. deve essere fondata su una puntuale quantificazione ed una congrua dimostrazione del danno conseguente all’illegittimità procedimentale che determina l’annullamento giurisdizionale dell’atto.

In particolare, “In tema di responsabilità della P.A., per conseguire il risarcimento del danno non patrimoniale, il richiedente è tenuto ad allegare e provare in termini reali, sia nell’an che nel quantum, il pregiudizio subito, anche se collegato a valori riconosciuti a livello costituzionale, e ciò perché la categoria del danno non patrimoniale ex art. 2059 c.c., pur nei casi in cui la sua applicazione consegua alla violazione di diritti inviolabili della persona, costituisce pur sempre un’ipotesi di danno-conseguenza, il cui ristoro è in concreto possibile solo a seguito dell’integrale allegazione e prova in ordine alla sua consistenza e in ordine alla sua riferibilità eziologica alla condotta del soggetto asseritamente danneggiato. Il danno non patrimoniale, quindi, anche quando discende dalla violazione di diritti fondamentali della persona, non è mai in re ipsa, ma deve essere sempre allegato e provato da chi ne chiede il risarcimento” (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 09/03/2021, n. 222).

Pertanto, “Il danno non patrimoniale, categoria di natura unitaria, consiste nella lesione di qualsiasi interesse della persona non suscettibile di valutazione economica, il cui accertamento e successiva liquidazione presuppongono però la prova di un pregiudizio effettivo” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 23/02/2021, n. 1205).

In altri termini, “Il danno da provvedimento illegittimo è soggetto ad un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne richieda il risarcimento, non costituendo una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo illegittimo. Infatti, non soccorre il metodo acquisitivo né l’esistenza del danno stesso potrebbe essere presunta quale conseguenza dell’illegittimità provvedimentale in cui l’Amministrazione sia incorsa” (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 21/01/2021, n. 120). Ciò in quanto, “L’azione risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo, sul piano probatorio, è comunque soggetta non già alla regola del principio dispositivo con metodo acquisitivo, bensì al principio dell’onere della prova ex artt. 2697 cod. civ. e 115 cod. proc. civ. In altre parole, è onere del danneggiato provare il danno subito e che questo sia causalmente riconducibile all’atto illegittimo” (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 29/10/2020, n. 1182).

Peraltro, “Relativamente all’interesse morale, l’indagine deve essere compiuta con particolare rigore, onde evitare il rischio di trasformare quella amministrativa in una sorta di giurisdizione di diritto oggettivo” (Cons. di Stato, sez. IV, 30/03/2021, n. 2669).

Orbene, quanto alle voci all’esame, non è possibile accedere alla richiesta di risarcimento del danno, non essendo provata né l’asserita perdita di immagine, derivante dalla rinegoziazione del contratto di leasing, né che la stessa ove verificatasi, sia stata, secondo un giudizio di regolarità causale, la conseguenza immediata e diretta del mancato finanziamento. Altrettanto è a dirsi per il peggioramento del proprio rating e per il danno curriculare. Il conteggio effettuato da parte ricorrente nel quantificare le conseguenze sfavorevoli presuppone, peraltro, in via prognostica, la risoluzione dei contratti di finanziamento, invero, mai avvenuta sicché è privo di qualsiasi verosimiglianza.

  1. In conclusione, sulla base delle sovraesposte considerazioni, il ricorso, assorbite le ulteriori censure dedotte, va accolto condannando l’Amministrazione regionale al risarcimento, in favore della parte ricorrente, del danno patrimoniale da illegittimo provvedimento, calcolato, quanto al mancato utile, nell’importo del 10% del valore del finanziamento.

VII. Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, condanna la Regione Campania al risarcimento dei danni patrimoniali provocati dall’illegittima revoca del provvedimento di finanziamento, da liquidarsi, in favore della società ricorrente, in base ai criteri indicati in motivazione (10% del valore del finanziamento, quanto al mancato utile).

Condanna l’Amministrazione regionale resistente alla rifusione, in favore di parte ricorrente, delle spese di giudizio che liquida in € 2.000,00, oltre C.P.A. ed I.V.A..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 26 gennaio 2021 e 27 aprile 2021, svoltesi con le modalità di cui all’art. 25 del D.L. n.137/2020 convertito dalla L. n. 176/2020, come modificato dall’art. 1, co. 17, del D.L. n. 183/2020, e al D.P.C.S. del 28.12.2020, con l’intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere

Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Gabriella Caprini Anna Pappalardo

IL SEGRETARIO