TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. I – sentenza 9 maggio 2018, N. 3383

TRASPORTO PUBBLICO LOCALE – IMPUGNAZIONE DI ATTI DI PROGRAMMAZIONE – DIFETTO DI LEGITTIMAZIONE AD AGIRE DELLE ASSOCIAZIONI DI CATEGORIA

La legittimazione ad agire delle associazioni di categoria difetta allorquando l’associazione ricorra a tutela di interessi riferibili a singoli soggetti asseritamente incisi nella propria sfera giuridica soggettiva individuale, ovvero quando vi sia contrasto all’interno della categoria rappresentata. Ciò in quanto l’interesse collettivo dell’associazione deve identificarsi con l’interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata e non con interessi di singoli associati o di gruppi di associati; difatti, se si riconoscesse all’associazione di categoria la legittimazione ad agire anche in questi ultimi casi, si avrebbe una vera e propria sostituzione processuale in violazione dell’art. 81 c.p.c. (in tal senso Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3033/2013).

Sotto un distinto profilo, in materia di trasporto pubblico locale, l’associazione di categoria non è legittimata a impugnare atti che riguardano la fase di programmazione delle risorse finanziarie destinate ad amministrazioni pubbliche, in quanto non è titolare del rapporto intercorrente, in via esclusiva, tra l’autorità che trasferisce le risorse oggetto di finanziamento e l’ente locale diretto destinatario.

Massima a cura dell’avv. Maria Allegra Zito e del dott. Claudio Esposito

 

Pubblicato il 23/05/2018

03383/2018 REG.PROV.COLL.

02609/2016 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2609 del 2016, proposto da
…, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato … in …, piazza …;

contro

…, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati …, …, con domicilio eletto presso …, in …, via …;

per l’annullamento

della delibera della … n. 106 del 22 marzo 2016 recante programmazione delle risorse destinate al Trasporto Pubblico Locale (TPL), nonché delle delibere di … n. 462 del 24 ottobre 2013, n. 36 del 2 febbraio 2016, n. 17 del 26 gennaio 2016, n. 52 del 15 febbraio 2016, n. 99 del 13 marzo 2015 e altresì di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della …;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 maggio 2018 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’associazione ricorrente impugna, chiedendone la caducazione giudiziale previa statuizione di illegittimità, la delibera della … della … n. 106/2016 avente ad oggetto “Servizi Minimi Trasporti Pubblici Locali (TPL) Programmazione Risorse ed indirizzi operativi” e gli ulteriori atti indicati in epigrafe recanti la ripartizione dei fondi necessari per i servizi del TPL per il 2016.

Deduce violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili lamentando, in estrema sintesi, l’inadeguatezza dei fondi stanziati dalla … per il trasporto pubblico locale e, in particolare, l’illegittima decurtazione delle risorse assegnate per effetto dell’assorbimento nell’importo complessivo dei fondi per i rinnovi contrattuali spettanti al personale del trasporto pubblico locale previsti dall’art. 23 del D.L. n. 355/2003 (convertito dalla L. n. 47/2004), dall’art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 (convertito dalla L. n. 58/2005) e dall’art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006.

Si è costituita in giudizio la … che eccepisce il difetto di legittimazione di parte ricorrente, atteso che gli atti impugnati riguardano la fase di programmazione delle risorse finanziarie destinate ad amministrazioni pubbliche, uniche destinatarie dei fondi ripartiti, alle quali esclusivamente può essere riconosciuta la legittimazione alla impugnazione. Inoltre, l’… non potrebbe neppure essere incisa dai provvedimenti impugnati avendo natura di associazione di categoria alla quale non può essere riconosciuta la legittimazione a ricorrere nell’interesse delle imprese consociate.

Nel merito l’amministrazione replica alle censure e chiede il rigetto del gravame.

All’udienza del 9 maggio 2018 la causa è passata in decisione.

Il Collegio condivide l’eccezione in rito sollevata dalla parte resistente.

Sotto un primo profilo, è consolidato l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui le associazioni di categoria possono ricorrere a tutela di un interesse collettivo (non frazionabile e dunque non tutelabile singolarmente) di cui siano istituzionalmente portatrici in via esclusiva per fare valere gli interessi dell’intero gruppo rappresentato; viceversa, la legittimazione ad agire difetta allorquando l’associazione ricorra a tutela di interessi riferibili a singoli soggetti asseritamente incisi nella propria sfera giuridica soggettiva individuale, ovvero quando vi sia contrasto all’interno della categoria rappresentata. Ciò in quanto l’interesse collettivo dell’associazione deve identificarsi con l’interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata e non con interessi di singoli associati o di gruppi di associati; difatti, se si riconoscesse all’associazione di categoria la legittimazione ad agire anche in questi ultimi casi, si avrebbe una vera e propria sostituzione processuale in violazione dell’art. 81 c.p.c. secondo cui nessuno può far valere in giudizio in nome proprio un diritto altrui se non nei casi espressamente previsti dalla legge (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3033/2013 e 5709/2011; Sez. VI, n. 2208/2012; Sez. IV, n. 686/2012).

Nel caso in questione, l’… fa valere una posizione giuridica direttamente riferibile alle singole imprese di trasporto consorziale e, pertanto, è priva di legittimazione processuale.

La declaratoria di inammissibilità si impone anche sotto un distinto profilo. In proposito, non vi è ragione per discostarsi dalle precedenti pronunce n. 5844/2016 e n. 50/2017 rese in distinti giudizi proposti da altra impresa del TPL avverso atti di programmazione regionale (peraltro, la sentenza n. 50/2017 ha riguardato il medesimo provvedimento di cui si controverte), le cui motivazioni di seguito si riportano.

Non è in contestazione tra le parti, né è seriamente contestabile, che il trasporto pubblico locale costituisca un servizio pubblico dal punto di vista soggettivo nella titolarità dell’ente pubblico locale territorialmente competente. Primo corollario è l’imputabilità all’ente locale titolare di ogni rapporto afferente all’organizzazione e svolgimento del servizio, inclusi eventuali sistemi di finanziamento come quello in discussione, riferito a risorse economiche provenienti, anche quale soggetto interposto dello Stato, dalla ….

Occorre, piuttosto chiedersi, a fini della delibazione della questione di inammissibilità qui prospettata, se tale rapporto, ove riferito alla presupposta funzione di finanziamento, assuma natura esclusiva, nel senso di limitarsi soggettivamente all’autorità che trasferisce le risorse oggetto di finanziamento e all’ente locale che ne sia diretto destinatario.

Al quesito deve rendersi risposta affermativa.

Invero, osserva il Collegio come il costrutto organizzativo di cui trattasi consti di due separati rapporti: oltre a quello, descritto, di finanziamento ed a valle di questo, vi è il cd. rapporto di servizio che costituisce manifestazione del potere di scelta di una delle possibili modalità di affidamento a cui la norma di settore consente di ricorrere da parte dell’ente locale titolare.

Rileva il Collegio che si tratta di due relazioni che hanno quale elemento comune, dal punto di visto soggettivo, l’ente locale titolare del servizio, nel primo caso quale destinatario della funzione di finanziamento, nel secondo, in qualità di organizzatore delle specifiche forme giuridiche di svolgimento, con compiti di verifica e controllo, tipico dei rapporti concessori di tipo traslativo; oltre a ciò, non è dato rinvenire alcuna relazione diretta tra gli altri protagonisti del sistema, ossia ente finanziatore e soggetto gestore e tanto in virtù della diversa fonte di legittimazione ai rispettivi rapporti, la prima essendo la legge, che assegna la funzione di finanziamento che si attualizza con specifici provvedimenti generali, la seconda trovando fondamento nell’individuazione di una forma di servizio a cui segue la costituzione di un rapporto negoziale, a volte fondato su un contratto di appalto, a volte, come nel caso di specie, su un contratto speciale di servizio.

Accertata l’esclusività del rapporto controverso in capo agli enti indicati nell’atto di programmazione, non vi è dubbio che le modalità di finanziamento ed eventuali criticità che possano insorgere siano destinate ad incidere anche sul rapporto di servizio, determinando ricadute nel confronti del soggetto, a qualsiasi titolo, che ne sia gestore; ma si tratta di un effetto indiretto, di mero riflesso, che originando dal vincolo funzionale che intercorre tra finanziamento e gestione del servizio pubblico locale e pur trovando fondamento in un’evidente relazione di causalità, non trascende tuttavia i confini propri dell’interesse di fatto e, soprattutto, non è idoneo ad estendere l’ambito soggettivo del rapporto di finanziamento di cui il provvedimento impugnato costituisce momento di regolazione.

Conclusivamente, l’inammissibilità del ricorso discende dal difetto di legittimazione attiva di parte ricorrente, in quanto non titolare del rapporto di finanziamento oggetto di regolazione con il provvedimento impugnato.

In considerazione della novità delle questioni esaminate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Maurizio Santise, Primo Referendario

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Gianluca Di Vita Salvatore Veneziano
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO