TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. III, Sentenza  del 15 luglio 2016 n. 3540

Contributi pubblici, requisiti di partecipazione, giurisdizione giudice amministrativo

Come da costante orientamento giurisprudenziale, ribadito anche dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 6 del 29/1/2014, resta riservata alla cognizione del giudice amministrativo la controversia nella quale la pretesa attiene ad una fase precedente al provvedimento attributivo del beneficio e correlata al procedimento amministrativo posto in essere, cosicché la posizione giuridica vantata ha consistenza di interesse legittimo.


N. 03540/2016 REG.PROV.COLL.

N. 06427/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6427 del 2015, proposto da:
Comune di P., in persona del Sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. …, con domicilio eletto presso l’avv. .. in .., Via …;

contro

R. C., in persona del … legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. .. dell’A. r., con domicilio eletto con la stessa presso la sede dell’Ente in .., Via .. ..;

per l’annullamento

della nota prot. n. 2015 0687935 del 14/10/2015 emessa dalla Direzione Generale per lo Sviluppo Economico e le Attività Produttive del Dipartimento della Programmazione e dello Sviluppo Economico della Giunta Regionale, con la quale è stabilito che non si ravvisano le condizioni per l’ammissione al finanziamento del progetto del ricorrente Comune di completamento e potenziamento area PIP II Lotto per un importo di € 2.020.000,00; nonché di ogni altro atto presupposto (ivi compresa, se rilevante, la richiamata nota dell’Autorità di Gestione POR Campania FESR 2007/2013 prot. n. 668279 del 6/10/2015), conseguente o comunque coordinato, anche tacito o comportamentale; ed altresì per la declaratoria del diritto del ricorrente Comune al finanziamento;

per l’accertamento della illegittimità (oltre che del silenzio serbato dalla Regione Campania sulle richieste del 24/10/2015 e del 3/11/2015, nonché sulla diffida del 24/11/2015) del comportamento complessivo della Regione Campania nella procedura di finanziamento, tradottosi sia in atti che in comportamenti inadempienti, e in generale del comportamento omissivo, di ritardo e di infondato diniego alla tempestiva ammissione al finanziamento, con declaratoria del diritto del Comune al finanziamento e alla erogazione e messa a disposizione di tutte le somme, o quanto meno dell’obbligo della Regione a provvedere sul finanziamento e alla conseguente erogazione delle somme; con riserva di separata proposizione di azione per il risarcimento dei danni.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della R. C.;

Viste le produzioni delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore per l’udienza pubblica del giorno 17 maggio 2016 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

1.- Con il presente ricorso, notificato il 14/12/2015 e depositato il 23/12, il Comune di P. ha chiesto l’annullamento della suindicata nota del 14/10/2015 con la quale la Regione, in relazione alla richiesta di finanziamento del progetto di completamento e potenziamento dell’area PIP – II Lotto, ha rappresentato che i tempi indicati dal Comune non consentono di portare a termine l’intervento entro il termine fissato dagli Orientamenti di chiusura del Programma PO FESR 2007/2013, concludendo per l’insussistenza delle condizioni per l’ammissione a finanziamento del progetto.

Nel contempo, ha chiesto l’accertamento della illegittimità del comportamento della Regione nella procedura di finanziamento ed, altresì, del silenzio serbato sulle istanze suindicate e sulla diffida con cui, nel trasmettere la documentazione inerente agli atti di gara e allo stato dei lavori, ha richiesto la liquidazione in anticipazione del primo acconto di € 663.709,47.

2.- Nell’esposizione in fatto il Comune ricorrente rappresenta che:

– l’intervento proposto per il finanziamento era stato favorevolmente selezionato con D.D. n. 911/2009 (per l’intero importo di euro 4.950.000,00), ma inspiegabilmente, per mera omissione materiale, non considerato nella fase successiva di cui alla delibera della Regione n. 496/2013;

– l’Ente, riparando al suo errore omissivo, con deliberazione n. 264 dell’8/5/2015 integrava l’elenco di cui alla citata delibera G.R. 496/2013, ammettendo il ricorrente Comune al finanziamento POR FESR 2007-2013, per un importo € 2.020.000,00 (aggiornato a € 2.320.000,00);

– con la stessa delibera demandava alla competente struttura dirigenziale l’istruttoria finalizzata all’emissione dei decreti di ammissione a finanziamento, a valere sulle risorse degli Obiettivi Operativi del POR FESR;

– il Comune di P. restava in attesa del decreto di finanziamento, predisponendo per intanto tutte le attività dirette alla sollecita esecuzione dell’intervento;

– la Regione rimaneva colpevolmente inerte sino al 16/9/2015, allorquando (con la nota prot. 0617374 della Direzione generale Sviluppo Economico e Attività Produttive, acquisita dal Comune il giorno successivo) comunicava che occorreva verificare, per dare attuazione alla delibera dell’8/5/2015, la sola eseguibilità dei progetti selezionati entro il 31 dicembre 2015, richiedendo pertanto un aggiornamento del cronoprogramma e una relazione a supporto al fine di valutare “se sussistano le condizioni per la attivazione delle procedure di ammissione al finanziamento del progetto”;

– il Comune vi adempieva il 18/9/2015 (cioè il giorno dopo l’assunzione al suo protocollo della nota della Regione), con nota prot. n. 2276 e relativi allegati (cronoprogramma e relazione);

– lo stesso procedeva altresì all’indizione della gara in data 21/9/2015 (con determina a contrarre n. 53), dopo aver adeguato gli atti tecnici e il capitolato in data 17/9/2015;

– la Direzione generale dello Sviluppo Economico e Attività Produttive, con nota prot. 0649488 del 30/9/2015, comunicava di aver bisogno per la valutazione di una serie di documenti, in larga parte già presenti agli atti in possesso dell’Amministrazione regionale;

– il Comune provvedeva con nota del 12/10/2015 prot. n. 2516 (a 10 giorni dal ricevimento della nota regionale), rimettendo nuovamente tutta la documentazione e provvedendo anche a trasmettere gli atti della gara in corso (determina a contrarre, bando e capitolato con la prova delle relative pubblicazioni);

– con l’impugnata nota (con richiamo alla nota del 6/10/2015 dell’Autorità di Gestione POR Campania Fesr 2007/2013) riteneva che: “Nella fattispecie, in considerazione dell’importo e dei tempi di realizzazione dell’intervento pari a 120 gg., non sembrano sussistere le condizioni per procedere all’ammissione al finanziamento del progetto. La previsione nel bando di un tempo di esecuzione minimo di 60 gg., con l’assegnazione di un punteggio in ragione della riduzione, non è in grado di garantire il rispetto dei termini fissati dagli Orientamenti di chiusura del Programma PO FESR 2007/2013, considerato che resta una variabile da considerare con la valutazione delle offerte in sede di gara. Pertanto, dalle criticità emerse dalla documentazione in possesso della scrivente, non si ravvisano le condizioni necessarie per procedere all’ammissione al finanziamento”;

– intendendo la nota nel senso che occorreva una valutazione concreta e non astratta per l’emanazione del decreto (nonché quale espressione della possibilità di superare la criticità con la prova della effettività di realizzazione nel termine delle opere), il Comune procedeva con le operazioni di gara, aggiudicando definitivamente i lavori con determinazione n. 63 del 22/10/2015 (ad impresa che aveva offerto il tempo di realizzazione di 60 giorni), ed il 23/10/2015 provvedeva alla consegna anticipata dei lavori, da concludere entro il 22/12/2015;

– in data 24/10/2015 rimetteva gli atti, richiedendo l’ammissione al finanziamento e l’erogazione del 30% sull’importo rimodulato, emendando il 3/11/2015 la nota e ribadendo la richiesta di regolarizzazione del finanziamento e di erogazione della anticipazione, nonché diffidando a provvedere con nota del 24/11/2015.

3.- Nelle censure articolate (denunciando la violazione dei principi di leale collaborazione e di proporzionalità ed adeguatezza delle decisioni amministrative, nonché degli artt. 6 e ss. e 10-bis della legge n. 241/90, oltre all’eccesso di potere sotto molteplici profili), è dedotto che:

– i ritardi sono addebitabili alla Regione almeno dall’emanazione della delibera di G.R. n. 264 dell’8/5/2015, imponendosi una leale collaborazione diretta a far sì che le iniziative previste dalla delibera n. 264/2015 potessero essere realizzate nei termini fissati (adeguando i procedimenti e compiendo una concreta verifica, al fine di non perdere la fonte di finanziamento);

– il dubbio sull’eseguibilità dell’intervento (effettivo tempo di realizzazione offerto) poteva anche sciogliersi in favore del Comune ed attendere l’esito della procedura di gara, anziché ritenere anticipatamente insussistenti le condizioni, che invece si sono realizzate;

– occorreva assicurare la partecipazione del Comune al procedimento e formulare il preavviso di diniego, mentre la Regione ha valutato in astratto la compatibilità di tempi in danno del Comune, senza neppure considerare la già avvenuta indizione della gara (le cui operazioni si sono concluse il 22/10/2015, con consegna dei lavori avvenuta il 23/10/2015 ed esecuzione prevista entro il 22/12/2015);

– in data 30/9/2015 la Regione aveva implicitamente ammesso la congruità dei tempi, avendo richiesto elementi attinenti al “merito” e non alla congruità dei tempi;

– la contraria decisione è contraddittoria rispetto a quanto assunto nel procedimento e si pone come causativa di danno all’Amministrazione comunale, che confidando sulla leale collaborazione ha proceduto in modo tale da poter rispettare i termini;

– la richiamata nota dell’Autorità di gestione POR Campania Fesr 2007/2013 del 6/10/2015 non sembra attenere al caso in esame, riferendosi ad interventi già ammessi a finanziamento e sollecitando una verifica concreta per la eventuale revoca (cosicché si è assimilata la situazione dell’iniziativa non ancora ammessa a finanziamento all’iniziativa già finanziata, per la quale non erano stati affidati i lavori);

– nella specie, solo con la nota del 16/9/2015 la Regione ha palesato la disponibilità all’emissione del decreto di ammissione al finanziamento, per cui unicamente da quella data il Comune poteva attivarsi e procedere con la procedura di gara;

– la nota impugnata postula in forma dubitativa l’insussistenza delle condizioni per l’ammissione al finanziamento, in riferimento all’importo e ai tempi di esecuzione previsti dal disciplinare di gara in 120 giorni, ritenendo che il punteggio aggiuntivo per la realizzazione entro 60 giorni costituirebbe “una variabile che resta da verificare con la valutazione delle offerte in sede di gara”, per cui occorreva attendere per l’appunto l’esito della gara;

– il comportamento complessivo della Regione sia attivo che omissivo è imputabile alla sua inefficienza organizzativa, avendo atteso quatto mesi e mezzo dalla delibera di G.R. n. 264/2015 per poi attivarsi il 16/9/2015 e richiedere gli elementi per la verifica dell’ammissione a finanziamento con specifico riguardo “alla possibilità di articolare un cronoprogramma per la realizzazione dell’intervento, coerentemente con i tempi fissati dalla Commissione UE” (nonché richiedendo il 30/9/2015 nuovamente tutta la documentazione, senza alcun riferimento alla tempistica e lasciando intendere di ritenere l’intervento compatibile temporalmente).

4.- La Regione si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza del 10/2/2016 n. 233.

Con sentenza del 24/2/2016 n. 997 è stata dichiarata inammissibile l’azione avverso il silenzio.

Le parti hanno prodotto memorie difensive ed esibito documentazione.

All’udienza pubblica del 17 maggio 2016 la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

1.- Come detto, con il ricorso il Comune di P, ha proposto la domanda di annullamento della nota regionale del 14/10/2015 e, contestualmente, ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione, nonché del comportamento da essa tenuto nella procedura (con richiesta di declaratoria del diritto ad ottenere il finanziamento e con riserva di separata azione per il risarcimento dei danni).

L’azione avverso il silenzio è stata dichiarata inammissibile con la sentenza n. 997 del 24/2/2016, cosicché la trattazione della controversia in questa sede concerne l’esame delle domande di annullamento e di accertamento dell’illegittimità del comportamento assunto dalla Regione.

1.1- Ciò posto, occorre preliminarmente procedere alla disamina delle eccezioni da quest’ultima sollevate.

L’eccezione di difetto di giurisdizione è infondata, alla stregua dell’orientamento di cui alla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 6 del 29/1/2014, costantemente ribadito nella giurisprudenza anche di questa Sezione, in virtù del quale resta riservata alla cognizione del G.A. la controversia nella quale la pretesa attiene ad una fase precedente al provvedimento attributivo del beneficio e correlata al procedimento amministrativo posto in essere, cosicché la posizione giuridica vantata ha consistenza di interesse legittimo, con conseguente devoluzione alla giurisdizione del Giudice Amministrativo (cfr. Ad. Pl. cit., punto 8: “viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio …”).

Nella specie, ricorre indubitabilmente la situazione raffigurata ed è dunque sussistente la giurisdizione di questo Tribunale.

1.2- Anche le ulteriori eccezioni vanno disattese (cfr. pagg. 7 e ss. della memoria depositata il 6/2/2016).

1.2.1- L’eccezione di inammissibilità fondata sulla necessità di impugnare la determinazione della Commissione UE che imponeva la chiusura dei programmi al 31/12/2015 non può trovare ingresso, dal momento che la prospettazione del ricorrente non è affatto rivolta ad ottenere che detto termine debba essere eluso ed, anzi, il Comune di P. fonda le proprie ragioni proprio sul carattere necessario di quel termine, imputando piuttosto alla Regione di aver adottato un atto e tenuto un comportamento tale da impedire di ottenere il finanziamento entro il termine stabilito per il completamento del progetto (termine che, difatti, il Comune assume che sarebbe stato rispettato, con il pronto affidamento dei lavori, la consegna anticipata dei lavori e la previsione di conclusione entro il 22/12/2015).

1.2.2- Vanno parimenti disattese le eccezioni di inammissibilità per mancata impugnazione delle delibere di G.R. n. 493/2013 e n. 548/2015.

Con la prima di esse la Regione aveva inizialmente escluso dai progetti ammissibili la domanda del Comune di ., per poi riammetterla con deliberazione n. 264 dell’8/5/2015 (integrando l’elenco).

La mancata impugnazione della prima delibera non può riversare sul Comune alcun effetto negativo poiché, dal momento della riammissione, esso vanta un’aspettativa tutelabile alla conclusione favorevole del procedimento, in base alla determinazione della Regione di integrare l’elenco dei progetti ammissibili.

Pertanto, la riduzione del tempo restante sino alla scadenza del 31/12/2015 non può andare a danno del soggetto incolpevole, spettando piuttosto alla Regione che ha operato la scelta la valutazione dei tempi necessari e l’approntamento dell’attività utile per il completamento della procedura (né può ipotizzarsi che il Comune avrebbe dovuto anticipatamente attivarsi, avendo ricevuto il 16/9/2015 la comunicazione con cui era invitato a verificare “la possibilità concreta di articolare un cronoprogramma per la realizzazione dell’intervento, coerente con i tempi fissati dalla Commissione UE”: nota regionale prot. n. 2015 0617574).

Quanto alla delibera di G.R. n. 548/2015 (che ha imposto l’obbligo di quietanzare le fatture entro il 31/12/2015), alla stregua di quanto sopra considerato resta esclusa la necessità di una sua impugnazione da parte del Comune, che ha manifestato l’intento di rispettare tale adempimento e non afferma che detto termine debba essere eluso.

2.- Si può quindi passare all’esame delle domande.

L’impugnata nota prot. 2015 0687935 del 14/10/2015 costituisce la determinazione finale sul procedimento di concessione del finanziamento, come già ritenuto con la sentenza del 24/2/2016 n. 997 che, nel dichiarare inammissibile l’azione avverso il silenzio, ha ravvisato che le istanze erano in contrasto “con la determinazione negativa già adottata sull’ammissibilità a finanziamento del progetto”.

Ciò posto, la valutazione della sua legittimità non può prescindere dall’esame della successione cronologica delle vicende del procedimento, poiché la determinazione negativa si pone a valle degli atti adottati dalla Regione e, in generale, del comportamento da essa tenuto, i quali hanno sulla stessa una diretta incidenza.

A tal riguardo, la cognizione del Tribunale sul comportamento della Regione – come domandato dal Comune ricorrente – assicura il principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (ex art. 112 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in forza dell’art. 39 c.p.a.), sussistendo la propria giurisdizione ai sensi dell’art. 7 c.p.a., che la estende ai comportamenti denotanti l’esercizio anche mediato di un pubblico potere.

Tanto stabilito, occorre prendere le mosse dalla già ricordata delibera di G.R. n. 264 dell’8/5/2015 che, nell’integrare l’elenco dei progetti ammissibili a finanziamento, ha demandato “ai dirigenti ratione materiae del Gruppo di lavoro di cui al DPGR 139 e ss.mm.ii. l’istruttoria finalizzata all’emissione dei decreti di ammissione a finanziamento a valere sulle risorse dei pertinenti Obiettivi Operativi del POR FESR”.

Avuto riguardo a ciò, deve essere rimarcato il lasso di tempo intercorso sino alla comunicazione del 16/9/2015 prot. n. 2015 0617574, rivolta al Comune di P. e intesa a conoscere “la possibilità concreta di articolare un cronoprogramma per la realizzazione dell’intervento, coerente con i tempi fissati dalla Commissione UE”.

Non può essere disconosciuta la tardività della comunicazione, rispetto ai tempi dell’istruttoria, sulla base della semplice constatazione che una tempestiva attivazione dei poteri istruttori avrebbe potuto determinare una diversa conclusione, atteso che la disputa sulla sufficienza dei 60 giorni per completare il progetto (anziché di 120 giorni) non avrebbe probabilmente avuto alcuna ragion d’essere se il Comune fosse stato prima posto in grado di provvedere agli adempimenti e all’adozione degli atti di sua spettanza.

All’Ente comunale non può essere, invece, attribuito un comportamento che possa aver concorso a determinare l’effetto negativo, poiché gli atti posti in essere (aggiudicazione, consegna anticipata dei lavori, ecc.) mostrano un’attività indirizzata ad ottenere il finanziamento, senza frapporre ostacoli nonostante il ricevimento tardivo della nota regionale.

Né può imputarsi al Comune di avere inutilmente atteso in quanto, ed indipendentemente dalla conoscenza della delibera n. G.R. n. 264/2015, non è ascrivibile all’Ente locale il dovere di prevedere gli sviluppi dell’istruttoria e di anticiparne il percorso.

Invero, incombe sull’Autorità assegnataria del procedimento il precipuo obbligo di garantire che la stessa si svolga secondo principi di economicità ed efficacia, come affermato dall’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che significativamente dispone, all’art. 6, primo comma, lett. b), che sia adottata “ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria”.

L’elusione di tale prescrizione emerge nella fattispecie in esame ed ha – come detto – diretta incidenza sull’esito del procedimento, viziando il provvedimento finale.

Tanto considerato, il Collegio ravvisa nel caso in esame la ricorrenza degli estremi per procedere, ai sensi dell’art. 34, terzo comma, c.p.a., all’accertamento dell’illegittimità dell’atto, in base alla domanda formulata (volta espressamente anche all’accertamento dell’illegittimità del comportamento della Regione, tradottosi sia in atti che in comportamenti inadempienti: cfr. l’epigrafe del ricorso), e che costituisce peraltro ambito riservato all’esercizio dei poteri d’ufficio del Giudice (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 18/5/2012 n. 2916: “l’art. 34, comma 3, cod. proc. amm. introduce, in presenza dei presupposti ivi previsti, una conversione dell’azione di annullamento in azione di accertamento, in quanto l’accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato è contenuto nel petitum di annullamento come un antecedente necessario: siccome il più contiene il meno, il giudice limita d’ufficio la sua pronuncia ad un contenuto di accertamento dell’illegittimità, in relazione alla pretesa risarcitoria, giacché manca l’interesse all’annullamento ma sussiste l’interesse ai fini risarcitori (Cons.Stato, Sez. V, 12 maggio 2011 n. 2817)”.

Nella specie, all’annullamento dell’impugnata nota non può conseguire l’ottenimento del beneficio reclamato (stante lo spirare del suddetto termine del 31/12/2015 per la chiusura del programma), sussistendo l’interesse ai fini risarcitori (come palesato dal Comune ricorrente, riservando espressamente l’azione risarcitoria, per la quale è affidata all’apposito giudizio la verifica dei suoi presupposti).

Conclusivamente, alla stregua delle osservazioni che precedono, il ricorso va accolto quanto all’accertamento dell’illegittimità della nota prot. n. 2015 0687935 del 14/10/2015 emessa dalla Direzione Generale per lo Sviluppo Economico e le Attività Produttive del Dipartimento della Programmazione e dello Sviluppo Economico della Giunta Regionale.

Le spese processuali seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso quanto all’accertamento dell’illegittimità dell’impugnata nota prot. n. 2015 0687935 del 14/10/2015, come chiarito in motivazione.

Condanna la R. C., in persona del legale rappresentante p.t., al pagamento degli onorari e delle spese di giudizio in favore del Comune ricorrente, che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, nonché al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente

Alfonso Graziano, Consigliere

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Giuseppe Esposito

Fabio Donadono

IL SEGRETARIO