TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. VI, 22 gennaio 2019, n. 339
Polizia di Stato – Ricompense per meriti di servizio – discrezionalità.
Nell’ordinamento del personale della P.S. il sistema delle ricompense per meriti di servizio è caratterizzato da un’accentuata discrezionalità, la quale diviene tanto più ampia quanto più elevato è il livello delle ricompense e, in quanto tale, è sindacabile in sede di legittimità, davanti al giudice amministrativo, solo se risulti viziata da travisamento dei fatti o da macroscopica illogicità.
La promozione per merito straordinario ha carattere eccezionale in quanto costituisce una deroga all’ordinario principio di concorsualità per l’accesso ai pubblici impieghi principio valido – secondo il costante insegnamento della Corte costituzionale – anche per le progressioni verticali di carriera. L’attività amministrativa in materia, peraltro, non è espressione di discrezionalità tecnica in senso proprio, in quanto non è richiesta l’applicazione di scienze tecniche al fine di esaminare e valutare i fatti; essa costituisce piuttosto manifestazione di ampia discrezionalità amministrativa sfociante nel merito, tendente a raffrontare l’operato del personale con i presupposti stabiliti dalla vigente normativa, ed è censurabile per vizi di arbitrarietà, manifesta illogicità o di travisamento dei fatti.
(Massima a cura dell’avv. Benedetta Leone)
Pubblicato il 22/01/2019
- 00339/2019 REG.PROV.COLL.
- 00043/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 43 del 2018, proposto da
…., rappresentato e difeso dall’avvocato …., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in ….;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliata ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11;
per l’annullamento
del decreto del Capo della Polizia Direttore della Pubblica Sicurezza del 28/03/2017 di diniego della proposta avanzata dal Questore di Napoli per la promozione del ricorrente per merito straordinario ai sensi dell’art. 72 d.P.R. 28 ottobre 1985 n. 782 e del presupposto parere contrario della Commissione del 22 febbraio 2017;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2018 la dott.ssa Anna Corrado e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il ricorrente è assistente capo della Polizia di Stato in forza presso la Questura di Napoli alla squadra sommozzatori dell’U.P.G.S.P. sin dal 27/01/2000.
Con nota protocollo n. 2.19/25592-7369/24942 12.11.2015, il Questore di Napoli ha segnalato l’opportunità di proporre il ricorrente ad una promozione per merito straordinario per aver salvato un uomo in mare, rendendo la seguente motivazione: “In data 22 maggio 2015, il proposto, libero dal servizio, si trovava in località Capo Miseno per praticare la disciplina del Kitesurf. Mentre era in spiaggia, si avvedeva di un serfista che, sospinto da una raffica di vento, impattava violentemente contro la scogliera. Le condizioni meteo erano avverse, come testimoniano dal bollettino che segnalava mare forza cinque. Senza indugio, il dipendente raggiungeva il malcapitato, ancora agganciato alla attrezzatura velica e con il viso riverso in acqua. Presentava un’ampia ferita al capo, che richiederà 120 punti di sutura, come il salvato stesso avrà a comunicare con una missiva di ringraziamento al Questore di Napoli. L’assistente Capo, nonostante escoriazioni e contusioni procurategli dai marosi, riusciva nell’intento di liberare il ferito dall’intralcio dell’attrezzatura velica. Questi non poteva in alcun modo collaborare, avendo perso i sensi. Il poliziotto procedeva così a rianimare, mediante tecniche di primo soccorso, il surfista, che riprendeva a respirare autonomamente, pur privo di sensi. Il …., dunque, percorreva circa duecento metri a nuoto, trasportando il corpo esanime dell’uomo sino alla spiaggia. Si serviva delle sole gambe, poiché con gli arti superiori sosteneva la vittima dell’incidente e ne tamponava la ferita. Giunto a riva, rifiutando i soccorsi per sé, si recava in ospedale assieme al malcapitato. Qui si premurava che gli fosse garantita la più consapevole assistenza medica, informando i sanitari delle circostanze rilevanti ai fini del miglior trattamento curativo. La vittima si rilevava essere un noto industriale napoletano già presidente di una associazione di categoria. Provenivano al Questore attestati di stima nei confronti del poliziotto sia dallo stesso ferito che da alcuni astanti, testimoni dell’accaduto”.
Tuttavia, in riscontro alla proposta, la Commissione centrale per le ricompense esprimeva, nella seduta del 22 febbraio 2017, parere contrario alla Promozione per Merito Straordinario in favore del dipendente segnalato, atteso che “l’operazione di soccorso pubblico non appare, neppure indirettamente riconducibile all’Amministrazione d’appartenenza ( secondo le cadenze di cui alla circolare del Capo della Polizia datata 07 giugno 2005) Ne deriva, pertanto, che il pur meritorio gesto non è suscettibile di alcun premio per merito di servizio. In ordine, invece, alla spettanza di una Ricompensa al Valor civile, si ritiene necessario lo svolgimento di ulteriori approfondimenti istruttori circa la ricostruzione del fatto storico”.
Si impugnano, quindi, sia il decreto di diniego del Capo della Polizia del 28/03/2017 sia il presupposto parere contrario facendo valere:
Violazione e falsa applicazione del d.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782, art. 72 Regolamento del regolamento di servizio, in relazione al principio di giusta e corretta valutazione del comportamento ai fini della ricompensa. Carenza di istruttoria, valutazione errata dei presupposti e violazione di legge.
Espone il ricorrente che l’attività svolta, risulta a differenza di quanto affermato, immediatamente riconducibile all’amministrazione. La Commissione non avrebbe considerato la qualifica professionale del ricorrente che è quella di assistente capo della polizia di Stato in forza della Questura di Napoli alla squadra sommozzatori dell’U.P.G.S.P sin dal 27/01/2000, addetto proprio ad attività di servizio di soccorso in mare.
Violazione e falsa applicazione dell’art. 71 del d.P.R. 24 aprile 1982 n. 335. Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Erroneità dei presupposti. Violazione di legge. Eccesso di potere
Il comportamento tenuto dal ricorrente è pienamente rispondente ai requisiti di cui all’art. 71 del d.P.R. n. 335 del 1982. Il provvedimento impugnato è dunque carente nella motivazione e viziato da difetto di istruttoria. Il provvedimento di diniego della concessione del beneficio richiesto o altro beneficio è stato adottato sulla scorta di una laconica, insufficiente ed erronea motivazione.
Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 7 e 8 della L. n. 241 del 1990 nonché dell’art. 10. Violazione dell’art. 97 Cost.
Il ricorrente lamenta, infine, la violazione delle norme sul procedimento atteso che l’omessa partecipazione ha impedito al ricorrente di rappresentare alla Commissione il suo reale apporto all’operazione di polizia e la riconducibilità della stessa ad una attività di istituto considerata la specifica qualifica professionale posseduta, attinente ai compiti svolti.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata affermando la legittimità del proprio operato.
Alla pubblica udienza del 6 dicembre 2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso non è fondato e va, pertanto, respinto.
Nell’ordinamento del personale della P.S. il sistema delle ricompense per meriti di servizio è caratterizzato da un’accentuata discrezionalità, la quale diviene tanto più ampia quanto più elevato è il livello delle ricompense (Consiglio di Stato, sez. III, 23/10/2015, n. 4889) e, in quanto tale, è sindacabile in sede di legittimità, davanti al giudice amministrativo, solo se risulti viziata da travisamento dei fatti o da macroscopica illogicità.
Il Consiglio di Stato ha più volte rilevato che la promozione per merito straordinario si ricollega alla straordinaria rilevanza delle operazioni di servizio compiute sotto il profilo dei risultati conseguiti, nonché alla dimostrazione, da parte degli interessati, del possesso di risorse personali e professionali fuori del comune ed assolutamente eccezionali.
Ha, inoltre, precisato (con il parere n. 416/98, emesso nell’adunanza della Sezione 1ª del 24.6.1998) che, in linea di massima, non possano rientrare nella fattispecie del merito straordinario tutti quei casi in cui il dipendente della Polizia di Stato, pur trovandosi in situazione di pericolo, compia atti che non esulano dai doveri d’istituto.
Ne discende che, ai fini della attribuzione della promozione, i fatti rappresentati nella proposta di conferimento del riconoscimento premiale devono essere esaminati da parte dell’apposita Commissione centrale per le ricompense, anche a fronte di situazioni in cui il comportamento del dipendente sicuramente evidenzia professionalità, sprezzo del pericolo e spirito di abnegazione, sulla base di parametri valutativi tesi a rilevare livelli di eccezione delle qualità personali e professionali rispetto all’ordinarietà dei compiti istituzionali affidati agli appartenenti alla Polizia di Stato (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 18/06/2015, n. 3084, sez. III, 26/11/2018, n. 6673).
Il Collegio, quindi, ribadisce, con riferimento al caso di specie, l’orientamento costante della giurisprudenza, anche di questa sezione (cfr. sentenza n. 3239/2015), secondo cui la promozione per merito straordinario ha carattere eccezionale in quanto costituisce una deroga all’ordinario principio di concorsualità per l’accesso ai pubblici impieghi (T.A.R. Toscana, I Sezione, 23 aprile 2015 n. 663, T.A.R. Liguria, II Sezione, 23 novembre 2006, n. 1575), principio valido – secondo il costante insegnamento della Corte costituzionale – anche per le progressioni verticali di carriera. L’attività amministrativa in materia, peraltro, non è espressione di discrezionalità tecnica in senso proprio, in quanto nella fattispecie non è richiesta l’applicazione di scienze tecniche al fine di esaminare e valutare i fatti; essa costituisce piuttosto manifestazione di ampia discrezionalità amministrativa sfociante nel merito, tendente a raffrontare l’operato del personale con i presupposti stabiliti dalla vigente normativa, ed è censurabile per vizi di arbitrarietà, manifesta illogicità o di travisamento dei fatti (cfr. T.A.R. Puglia, II Sezione, 14 gennaio 2009 n. 21).
In base all’art. 72 del d.P.R. 28 ottobre 1985, n. 782 (approvazione del regolamento di servizio dell’Amministrazione della pubblica sicurezza), ratione temporis applicabile, “La promozione alla qualifica superiore può essere conferita anche per merito straordinario agli assistenti capo, ai vice sovrintendenti, ai sovrintendenti e ai sovrintendenti principali, i quali, nell’esercizio delle loro funzioni, abbiano compiuto operazioni di servizio di particolare importanza, dando prova di eccezionale capacità, o abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l’incolumità pubblica, dimostrando di possedere le qualità necessarie per bene adempiere le funzioni della qualifica superiore ovvero abbiano conseguito eccezionali riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti, dando particolare prestigio all’Amministrazione della pubblica sicurezza”. Per quanto riguarda in particolare gli assistenti di P.S., l’art. 71 del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 individua quali presupposti della promozione per merito straordinario l’avere compiuto operazioni di servizio di particolare rilevanza, “dando prova di eccezionale capacità e dimostrando di possedere qualità tali da dare sicuro affidamento di assolvere lodevolmente le funzioni della qualifica superiore, ovvero abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l’incolumità pubblica ovvero abbiano conseguito eccezionali riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti, dando notevole prestigio all’Amministrazione della pubblica sicurezza”.
Da quanto rilevato consegue che nella materia dell’attribuzione di ricompense al personale della Polizia di Stato, massimamente per ricompense quale una promozione per merito straordinario, all’Amministrazione va riconosciuta una discrezionalità assai ampia – quanto alla valutazione delle situazioni fattuali in relazione alle quali riconoscere i benefici – che normalmente si sottrae al vaglio di legittimità del giudice amministrativo, il cui sindacato va ammesso solo qualora sussistano evidenti lacune nell’iter logico seguito, la macroscopica illogicità o l’incongruenza della motivazione ovvero il travisamento della realtà fattuale (T.A.R. Campania, VI Sezione, n. 465/2008).
Nel caso di specie il provvedimento impugnato non evidenzia vizi di arbitrarietà, manifesta illogicità o di travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, le sole ipotesi che consentono al Giudice Amministrativo il sindacato di atti latamente discrezionali, altrimenti precluso.
Il diniego avversato, infatti, è legittimamente motivato con riferimento al parere della competente Commissione, il quale a sua volta presenta una non illogica, sia pur sintetica, valutazione discrezionale dei fatti e del ruolo dell’interessato.
Nel caso di specie, la Commissione ha posto l’accento proprio sulla mancanza di quella “specialità” idonea a fondare l’attribuzione del beneficio della promozione.
Infine, non risultano violate le norme in tema di partecipazione procedimentale tenuto conto che oltre a trattarsi di procedimento attivato d’ufficio, deve considerarsi che alcun contributo poteva essere dato dal ricorrente atteso che l’Amministrazione si è determinata avendo compiuta rappresentazione dei fatti e della loro dinamica, altro essendo il discrezionale apprezzamento degli stessi ai fini della invocata promozione.
In conclusione, per i suesposti motivi, il ricorso deve essere respinto perché infondato.
Quanto alle spese di lite, in considerazione della novità della fattispecie, sussistono giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Passoni, Presidente
Carlo Buonauro, Consigliere
Anna Corrado, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Anna Corrado | Paolo Passoni | |
IL SEGRETARIO