TAR CAMPANIA, NAPOLI, SEZ. I – sentenza 6 dicembre 2017, N. 5913
Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti – competenza esclusiva del giudice amministrativo – azione risarcitoria – inammissibilita’ – atto di diffida – illegittimita’ del silenzio delle pubbliche amministrazioni
In caso di mancata adozione di attività provvedimentale da parte delle amministrazioni, volta al contenimento e alla rimozione della situazione di inquinamento in cui versa il fondo limitrofo a quello di parte ricorrente, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. P), c.p.a. (Nel caso di specie la ricorrente ha chiesto: il risarcimento per i danni subiti dall’area di sua proprietà a causa del mancato svolgimento delle necessarie attività di controllo e di vigilanza, da parte delle amministrazioni, sulla discarica posta al confine con il proprio suolo; l’accertamento dell’illegittimità del silenzio – rifiuto serbato dalle amministrazioni sull’atto di diffida volto all’interruzione dell’inquinamento prodotto dalla discarica e alla bonifica del suolo e delle aree circostanti nonché all’adozione delle misure di precauzione e di contenimento del danno ambientale, ai sensi degli artt. 309 e ss. del D. Lgs. n. 152/2006).
A tal riguardo, è inammissibile l’azione risarcitoria, ricondotta al modello civilistico dell’illecito con le consequenziali implicazioni sul piano dell’onere probatorio, quando non ricorrono due elementi costitutivi della fattispecie aquiliana: elemento soggettivo (dolo o colpa dell’amministrazione) e danno.
In ogni caso, è illegittimo il silenzio dell’organismo individuato, in sede di accordo di programma, come soggetto attuatore dell’intervento di messa in sicurezza e bonifica dell’area. Parimenti illegittimo è il silenzio della pubblica amministrazione che deve verificare l’attuazione del programma di interventi e l’individuazione di eventuali ritardi e inadempienze nonchè adottare le misure di precauzione e di contenimento del danno ambientale, ai sensi degli artt. 309 e ss. del D. Lgs. n. 152/2006.
Massima a cura dell’avv. Maria Allegra Zito e del dott. Claudio Esposito
Pubblicato il 15/12/2017
N. 05913/2017 REG.PROV.COLL.
N. 03175/2015 REG.RIC.
N. 03366/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3175 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Società … s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, viale …;
contro
Comune di …, in persona del Sindaco p.t., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, …;
…, in persona del Presidente p.t., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, via …;
…, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di …, domiciliataria in. .., via …;
…, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di …, domiciliataria in …, via …;
…, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati …, …, domiciliato ex lege presso la Segreteria del T.A.R. Campania, in …, piazza …;
… s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati …, …, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato …, in …, piazza…;
Provincia di …, in persona del Presidente p.t., non costituito in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum
… s.n.c. di …, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, viale …;
sul ricorso numero di registro generale 3366 del 2017, proposto da:
Società … s.r.l., … s.n.c. di …, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, viale …;
contro
…, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, via …;
Comune di …, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato …, con domicilio eletto presso il suo studio in …, via …;
…, …, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di …, domiciliata in …, via …;
Provincia di …, …, … s.p.a., …, …, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
per l’accertamento
I) quanto al ricorso n. 3175 del 2015:
delle responsabilità configurabili in capo alle amministrazioni coinvolte nella gestione della discarica ex … in località …, Comune di …;
II) quanto al ricorso n. 3366 del 2017:
dell’illegittimità del silenzio serbato sulla diffida notificata in data 27.6.2017 e, dunque, affinché a fronte della richiesta di un’attività doverosa, si ordini alle amministrazioni, per quanto di rispettiva competenza, di dar seguito alla diffida e di provvedere immediatamente alla completa messa in sicurezza e bonifica del sito di discarica ex …, per tutto quanto riferito e comunque esposto anche nella relazione ARPAC emessa nel giudizio iscritto al numero di registro generale 3175/2015 e, in mancanza, per la nomina di un Commissario ad acta che provveda in via sostitutiva.
Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di …, della …, della .., del …, del …, di … s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 novembre 2017 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso iscritto al numero di registro generale 3175 del 2015 la società … s.r.l. agisce per ottenere la condanna della …, della …, del …, della …, del Comune di …, del … e della … s.p.a., al risarcimento dei danni subiti dall’area di sua proprietà a causa del mancato svolgimento delle necessarie attività di controllo e vigilanza sulla discarica ex … s.r.l. in località … nel Comune di … posta al confine con il proprio suolo, ovvero per il ritardo nell’attività di bonifica, condotta omissiva che avrebbe irrimediabilmente reso impossibile continuare la preesistente attività agricola e zootecnica, così come la riconversione dei suoli per l’installazione di impianti di produzione di energia elettrica mediante tecnologia fotovoltaica o da biomasse.
La ricorrente stima il pregiudizio economico patito nell’importo di € 2.500.000,00 e chiede, altresì, dichiararsi l’obbligo delle intimate amministrazioni di provvedere alla bonifica dei propri suoli o il diritto all’equivalente monetario, oltre al pagamento delle spese processuali.
A sostegno della domanda risarcitoria è stata addotta una ricostruzione storica delle vicende inerenti alla discarica a partire dal 1995, anno dal quale, in virtù del decreto n. P/11606/DIS del 10 aprile 1995 del Commissario delegato di Governo per l’emergenza rifiuti nella .., l’impianto era passato in gestione all’amministrazione pubblica proveniente dalla società … s.r.l. nei cui confronti – e per danni prodotti fino a quel periodo – era intervenuta nel 2006 una sentenza del Tribunale Civile di Santa Maria Capua Vetere che aveva ritenuto provata la sussistenza di un grave pregiudizio per le ragioni proprietarie, senza che, comunque, la consequenziale condanna della convenuta fosse mai stata concretamente eseguita, a cagione del passaggio coatto dell’impianto in mano pubblica.
La ricorrente ha rappresentato di avere invano diffidato le amministrazioni pubbliche competenti, attualmente intimate in giudizio, a svolgere i controlli sull’andamento della gestione della discarica e deduce la violazione delle disposizioni in materia di tutela dell’ambiente succedutesi nel tempo (D.P.R. 915/1982, D. Lgs. n. 22/1997, L. n. 426/1998, D. Lgs. n. 152/2006).
Si è costituita in giudizio la … eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione amministrativa rilevando in particolare che, nel caso in cui fonte del pregiudizio sia la realizzazione di infrastrutture, quali una discarica, non si ricade nell’ambito della gestione del ciclo dei rifiuti e, quindi, sussisterebbe giurisdizione del giudice ordinario.
La difesa della … ha altresì eccepito il difetto di legittimazione attiva e passiva, l’irricevibilità della domanda, per essere stata proposta oltre il termine di decadenza previsto dall’art. 30 del c.p.a., la prescrizione del diritto al risarcimento dei danni e, nel merito, contesta il dedotto e chiede il rigetto del gravame.
Si sono altresì costituiti in giudizio la …, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e contestando la fondatezza della domanda, il Comune di …, eccependo il difetto di giurisdizione amministrativa, la carenza di legittimazione attiva e passiva, la prescrizione del diritto azionato e, in ogni caso, deducendo l’infondatezza nel merito delle censure di parte ricorrente.
Resiste in giudizio anche … s.p.a. – società in house del … designata come attuatore dell’intervento di bonifica e messa in sicurezza della discarica … in forza di un accordo di programma del 2008 – che si oppone all’accoglimento del ricorso rilevandone l’inammissibilità per violazione dell’art. 40 c.p.a. per la mancata esplicitazione degli elementi che dovrebbero configurare la responsabilità aquiliana in capo alla resistente (nesso di causalità, elemento soggettivo, danni patiti).
Con ordinanza n. 4610/2015 la Sezione ha disposto una verificazione tecnica ai sensi dell’art. 66 c.p.a. affidando il relativo incarico all’Agenzia Regionale di Protezione Ambientale Campana – A.R.P.A.C. con il compito di svolgere i seguenti accertamenti:
a) ricostruzione storica delle vicende inerenti alla discarica indicata dai ricorrenti fonte di pregiudizio risarcibile;
b) individuazione delle amministrazioni pubbliche competenti succedutesi nel tempo – anche in considerazione dell’arco temporale che comprende il periodo di gestione commissariale dell’emergenza rifiuti in … – inclusi soggetti o imprese terze della cui collaborazione queste si siano potute avvalere;
c) illustrazione analitica delle attività compiute dalle autorità pubbliche di cui al punto precedente e condizioni strutturali ed operative dell’impianto dal 1995 al tempo presente;
d) identificazione dei suoli di proprietà ricorrente e condizione di vicinitas rispetto alla discarica, con ricostruzione di eventuali vicende di trasferimento di titolarità nel periodo dal 1995 ad oggi, specificando possibili collegamenti in funzione di continuità soggettiva della posizione dominicale;
e) sussistenza, nel periodo considerato, di condizioni limitative delle facoltà di godimento dei predetti terreni imputabili all’impianto, con ricognizione e descrizione di eventuali danni di natura fisica ed alla funzione economica per effetto di inidonea gestione e/o omissione di attività di controllo e vigilanza.
La relazione conclusiva è stata depositata in data 14 novembre 2016.
La società … di … & C. s.n.c., dante causa della ricorrente, ha spiegato intervento ad adiuvandum associandosi alle conclusioni della società ….
Con distinto ricorso iscritto al numero di registro generale 3366/2017 le società … s.r.l. e … s.n.c. hanno proposto ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. per l’accertamento della illegittimità del silenzio – rifiuto serbato dalle intimate amministrazioni (…, …, …, Provincia di …, Comune di …, …, … s.p.a) sull’atto di diffida notificato il 27 giugno 2017 con cui hanno richiesto, per quanto di rispettiva competenza, l’immediato intervento per mettere in sicurezza ed interrompere l’inquinamento in atto prodotto dalla ex discarica … e per la bonifica del suolo e delle aree circostanti nonché, con specifico riferimento al …, anche per l’adozione delle misure di precauzione, prevenzione e di contenimento del danno ambientale ai sensi dell’art. 309 e seguenti del D.Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente).
A tale diffida hanno dato riscontro solo la … che oppone il proprio difetto di legittimazione per l’assenza di compiti operativi ed il Comune di … che ha fornito chiarimenti sullo stato di esecuzione dell’appalto indetto da … per la progettazione esecutiva dei lavori di messa in sicurezza della discarica (specificando che in data 3.7.2017 vi è stata consegna parziale dei lavori in via d’urgenza del servizio di prelievo, trasporto e smaltimento del percolato).
Le istanti deducono violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e seguenti della L. n. 241/1990 da parte delle amministrazioni che non hanno riscontrato l’atto di diffida (…, …, …, …, …) di cui, le prime tre in relazione all’accordo di programma del 2008 e le altre due per le competenze in tema di rifiuti e di gestione delle discariche sul territorio.
Lamentano anche la sostanziale inerzia delle amministrazioni che hanno riscontrato l’istanza (… e del Comune di …) in quanto non si è ancora provveduto alla bonifica del suolo richiesta con la diffida.
Censurano inoltre la violazione di legge sotto distinti profili, con particolare riferimento alla L. n. 241/1990, del D.Lgs. n. 152/2006, del D.Lgs. n. 267/2000.
Il … e la … eccepiscono il proprio difetto di legittimazione passiva affermando di non essere tenute alla bonifica della discarica.
Resiste il Comune di … eccependo la propria carenza di legittimazione passiva in relazione alla bonifica della discarica ex … poiché l’esecuzione dei lavori di messa in sicurezza è stata affidata a … – società in house del … – che svolge il ruolo di soggetto attuatore in attuazione dell’accordo di programma del 2008 tra il … e la … per la messa in sicurezza delle discariche campane, tra le quali quella di cui si controverte. Aggiunge che la … ha redatto il progetto definitivo di bonifica, approvato con decreto dirigenziale della … n. 109 del 21 aprile 2014, ha indetto appalto aggiudicato al r.t.i. … s.p.a./… soc. coop. e la conclusione dei lavori è prevista per la fine del 2017. Il Comune oppone comunque l’inammissibilità del ricorso affermando di aver riscontrato l’istanza della ricorrente.
La … eccepisce l’inammissibilità per carenza di interesse in quanto si è determinata in modo espresso sull’atto di diffida.
Con successivi motivi aggiunti depositati il 3 agosto 2017 nel primo ricorso n. 3175/2015 parte ricorrente impugna l’illegittimità dei provvedimenti emessi dalla … e dal Comune di … a riscontro della propria diffida ritenendo che le misure attualmente poste in essere siano insufficienti a contrastare la grave situazione in atto.
All’udienza pubblica dell’8 novembre 2017 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
Preliminarmente occorre disporre la riunione dei ricorsi sussistendo evidenti profili di connessione soggettiva ed oggettiva ex art. 70 c.p.a..
Come rilevato in giudizi analoghi (T.A.R. Campania, Sez. I, n. 4347/2017 e Sez. V n. 4849/2017), sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 lett. p) c.p.a. che ricomprende “le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, quand’anche relative a diritti costituzionalmente tutelati”. Nella fattispecie il danno lamentato discende, non già da un mero comportamento materiale, ma dalla mancata adozione di attività provvedimentale da parte delle intimate amministrazioni, volta al contenimento e alla rimozione della situazione di inquinamento in cui versa il fondo limitrofo a quello di parte ricorrente che, per l’effetto, ne risulterebbe contaminato con conseguente impossibilità di proseguire l’attività agricola e zootecnica.
Tale conclusione è peraltro coerente con l’indirizzo espresso dalla Corte di Cassazione (Sez. Unite, n. 16304/2013) secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva amministrativa tutte le controversie attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti, anche allorquando l’invocata responsabilità derivi da comportamenti commissivi o omissivi nella gestione di un pubblico servizio, trattandosi pur sempre di una funzione amministrativa finalizzata al perseguimento del pubblico interesse.
Sempre in via preliminare, va affermata la legittimazione a ricorrere della società ricorrente, in quanto proprietaria di fondi confinanti con la discarica ex … – circostanza non contestata e documentalmente comprovata – rapporto di contiguità sul quale l’istante fonda la pretesa risarcitoria.
Quanto al ricorso n. 3175/2015, la Sezione ritiene di poter prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni in rito poiché, nel merito, esso è infondato.
Il gravame ha ad oggetto l’accertamento delle responsabilità conseguenti alle ricadute della situazione di inquinamento della discarica ex … sui fondi limitrofi di proprietà della ricorrente; in particolare, la società … s.r.l. lamenta di non poter continuare a svolgere, a causa della predetta situazione di contaminazione, la preesistente attività agricola e zootecnica né di poter riconvertire i suoli per l’installazione di impianti di produzione di energia elettrica mediante tecnologia fotovoltaica, o da biomasse.
L’azione risarcitoria promossa dalla società ricorrente va quindi ricondotta al modello civilistico dell’illecito, con le consequenziali implicazioni sul piano dell’onere probatorio. Difatti, la domanda risarcitoria, benché proposta dinanzi al giudice amministrativo è comunque soggetta, sul piano probatorio, non alla regola del principio dispositivo con metodo acquisitivo, bensì a quello dell’onere della prova ai sensi dell’art. 2697 c.c. Quindi, spetta al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria di cui all’art. 2043 c.c. (fatto illecito, danno, nesso di causalità, elemento soggettivo).
Occorre previamente precisare che non è in contestazione l’esistenza di una situazione di compromissione ambientale nella zona ove è situata la discarica gestita negli anni ’90 dalla … s.r.l., causata dalla tracimazione del percolato (liquido originato dall’infiltrazione di acqua nella massa dei rifiuti e/o dalla decomposizione di questi ultimi – cfr. art. 2, lett. ‘m’ del D.Lgs. n. 36/2003) nelle aree circostanti e dalla mancata tempestiva adozione di adeguate misure di sicurezza e di bonifica della discarica.
Tanto risulta dalla relazione tecnica di verificazione versata in atti (capitolo 3, pagine 37-40) nella quale si dà atto della presenza di percolato rinvenuto durante i sopralluoghi sul luogo della discarica e della inesistenza di barriere naturali e artificiali atte ad impedire la diffusione dei prodotti della biodegradazione quali, per l’appunto, il percolato e il biogas. I verificatori hanno in particolare accertato che, nelle aree interne all’impianto, a seguito di abbondanti piogge, si producono ruscellamenti di percolato lungo le scarpate della discarica con formazioni di ristagni sulla viabilità perimetrale e prossimale all’invaso; analogamente, è interessato da abbondante percolato il canale naturale adiacente ed esterno alla discarica che si inoltra nelle campagne limitrofe con confluenza all’idrovora di sollevamento sita in località …, da qui nel fiume … per riversarsi direttamente a mare. Le condizioni di criticità ambientali sono state descritte dai verificatori a pag. 38 (mancanza di interventi atti a separare le acque piovane dalla massa dei rifiuti come adeguata copertura, regimentazione delle acque superficiali; mancanza di un sistema di captazione del residuo biogas; assenza di presidi a protezione delle matrici ambientali, quali un sistema di impermeabilizzazione, dimensionamento dei pozzi di raccolta del percolato); è poi allarmante la stima del quantitativo di percolato che, in assenza di prelievo, si riversa a mare ogni anno, quantificato in base alle precipitazioni atmosferiche in 18.000 mc..
Ebbene, come si vedrà in seguito in relazione al ricorso connesso n. 3366/2017 tali considerazioni rilevano ai fini dell’attivazione del potere ministeriale di adozione delle misure di precauzione, prevenzione e di contenimento del danno ambientale ai sensi dell’art. 309 e seguenti del D.Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente).
Viceversa, nel primo dei ricorsi in trattazione (R.G. n. 3175/2015), il Tribunale è chiamato a valutare se tale situazione di contaminazione si sia risolta o meno nella lesione di diritti particolari, diversi dall’interesse pubblico e generale alla tutela dell’ambiente come diritto fondamentale e valore a rilevanza costituzionale.
Nel caso specifico, gli esiti della verificazione non consentono di ravvisare due degli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, costituiti dall’elemento soggettivo e dal danno.
Quanto al primo profilo, è noto che, per giurisprudenza pacifica, ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno a carico dell’amministrazione pubblica, non è sufficiente la sola illegittimità del provvedimento o del comportamento omissivo, ma è altresì necessaria la sussistenza dell’elemento soggettivo nella forma del dolo ovvero della colpa. Si deve quindi verificare se l’attività o l’inerzia sia connotata dalla violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede alle quali l’esercizio della funzione pubblica deve costantemente ispirarsi, con la conseguenza che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell’amministrazione per danni conseguenti ad un atto o comportamento illegittimo quando la violazione risulti commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’esercizio dei compiti rimessi alle sue cure. Invece, la responsabilità deve essere negata quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento dell’errore scusabile, come ad esempio nel caso della sussistenza di contrasti giudiziari, di incertezza del quadro normativo di riferimento o di particolare complessità della situazione di fatto (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 23/2013; n. 4337/2012; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, n. 4849/2017).
Nel caso specifico, nella relazione di verificazione (pagine 17 e seguenti) alla quale può farsi sintetico riferimento, sono illustrate le attività svolte dalle diverse amministrazioni pubbliche che, nel corso degli anni, hanno assunto iniziative – allo stato, non ancora completate – volte a contrastare la situazione di inquinamento derivante dalla discarica ex … e per attuare la bonifica del sito.
In argomento, occorre prendere atto che in data 18 luglio 2008 è stato sottoscritto un accordo di programma denominato “Programma strategico per le compensazioni ambientali nella …” (successivamente modificato in data 8 aprile 2009) tra il …, il …, la … e il … per l’emergenza rifiuti con cui, in attuazione dell’art. 11, comma 12, del D.L. n. 90/2008 convertito dalla L. n. 123/2008, è stato individuato un piano di interventi prioritari di compensazione ambientale e di bonifica da realizzare nei Comuni della … rinviando a successivi accordi operativi l’individuazione puntuale delle attività. Tra queste ultime è ricompresa la messa in sicurezza e la bonifica dell’area … (cfr. documenti depositati da … s.p.a. in data 24 novembre 2016).
In data 12 settembre 2011, in attuazione dell’accordo di programma e del successivo atto modificativo, è stata sottoscritta una convenzione quadro tra il … e la sua società in house … s.p.a., con cui quest’ultima, in ragione delle specifiche competenze, è stata individuata come soggetto attuatore degli interventi di bonifica della discarica … (cfr. documenti depositati da … s.p.a. in data 24 novembre 2016).
Da rilevare che, a fronte della condotta inerte del soggetto titolare inadempiente (… s.r.l.; cfr. decreto dirigenziale della … n. 109/2014), … s.p.a. è stata individuata come ente procedente ai sensi dell’art. 250 del D.Lgs. n. 152/2006 (“Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l’ordine di priorità fissato dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica…”).
La predetta convenzione quadro del 2011 impegna … a garantire, tra l’altro, il monitoraggio dello stato di attuazione fisico e finanziario degli interventi di competenza (art. 2, comma 3, lett. e).
Con decreto dirigenziale della … n. 109 del 21 aprile 2014 è stato approvato il progetto definitivo di messa in sicurezza della discarica redatto da … dando atto che, ai sensi dell’art. 242 del codice dell’ambiente, l’autorizzazione costituiva assenso per tutte le opere connesse alla bonifica del sito, sostituendosi ad ogni autorizzazione, concessione, concerto, intesa, nulla osta da parte delle amministrazioni interessate, con dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori.
In esecuzione di tali atti, … ha espletato la procedura per l’affidamento della progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori ai sensi dell’art. 53, comma 2 lett. b) del D.Lgs. n. 163/2006 (importo complessivo pari ad € 6.198.539,21) e i lavori sono stati aggiudicati al r.t.i. … s.p.a./… società cooperativa, con termine per la conclusione delle opere fissato al 31 dicembre 2017 (cfr. note … allegate alla memoria del Comune di … depositata il 29 settembre 2017).
Alla luce di tali circostanze, deve ritenersi che le amministrazioni intimate, pur a fronte della totale inerzia del soggetto proprietario, si siano comunque adoperate in diversi momenti per porre un argine alla situazione di inquinamento e di tracimazione del percolato – sebbene, come si è visto, gli interventi non siano stati ancora completati – elementi che consentono di escludere l’elemento soggettivo del dolo o della colpa.
Si aggiunga che la particolare complessità fattuale della fattispecie esaminata porterebbe comunque questo Tribunale ad escludere l’elemento soggettivo della colpa.
Quanto poi al lamentato pregiudizio, non si può prescindere dagli esiti dell’attività di verificazione che, per quanto rileva nel presente giudizio e, si ribadisce ancora una volta, esclusivamente con riguardo ai suoli della ricorrente, pur evidenziando la potenziale nocività della diffusione di percolato, non ha ravvisato elementi di contaminazione nei suoli e nelle colture agrarie della ricorrente e, quanto alle falde acquifere, pur ravvisando indicatori di inquinamento (comunque ritenuti inidonei a cagionare danni alle coltivazioni in atto), ne ha escluso la riconducibilità alla migrazione di percolato dalla discarica ….
In sintesi, infatti, i verificatori hanno rassegnato le seguenti considerazioni conclusive (cfr. pag. 69 e 70 della verificazione):
“- tutte le indagini analitiche eseguite sul percolato hanno accertato che trattasi di rifiuto speciale non pericoloso;
– i pozzi … anche se prossimi alla discarica sono situati a monte idrogeologico;
– alcuni ioni presenti nelle acque sotterranee, come il ferro e il manganese, pur essendo degli indicatori di inquinamento, nel caso in esame possono derivare dalla matrice litologica in cui le acque circolano;
– l’inquinamento ammoniacale è spesso riconducibile a pratiche agricole quali concimazioni azotate e spandimento di liquami zootecnici caratterizzati da elevata carica di azoto; entrambe le pratiche sono molto diffuse in zona, per la presenza di numerosi allevamenti bufalini e per la coltivazione continua di mais, pianta che richiede forti concimazioni azotate (…);
– allo stato attuale, i risultati analitici complessivi non consentono l’attribuzione dei superamenti delle CSC per alcuni parametri, alla migrazione di percolato della discarica in falda;
– viceversa, è indubbia la contaminazione da percolato, proveniente dalla discarica, delle acque superficiali dei canali attigui ad essa… certamente queste acque cariche di percolato, nei momenti di piena, hanno tracimato oltre l’impluvio lambendo la fascia di terreno agricolo più prossima al solco di scolo;
– al fine di accertare l’oggettiva influenza dello straripamento sulla matrice suolo sono stati eseguiti numerosi campionamenti di terreno …i cui esiti sono stati tutti negativi;
– i rapporti di prova dei terreni e delle colture agrarie, sia delle fasce più prossime ai canali di raccolta che più distanti, non hanno evidenziato alcun elemento di contaminazione (…);
– i diversi rapporti di analisi dei suoli escludono qualsiasi contaminazione della matrice terra, mentre le acque dei pozzi dell’Agricola … non si discostano da quelle dell’areale dove ricade (ndr nel quale, cioè, su indicazione dell’A.S.L. diverse aziende agricole e zootecniche non utilizzano le acque di pozzo per l’abbeveraggio degli animali ma solo per l’irrigazione dei campi);
– i valori fuori norma di tali acque, non sono tali da provocare danni o contaminazioni delle coltivazioni e/o dei suoli, come confermano le analisi e l’oggettivo stato delle colture sui terreni oggetto del ricorso, riscontrato nel corso degli accessi”.
L’insussistenza, allo stato, di un effettivo pregiudizio conduce quindi al rigetto della domanda risarcitoria.
Per l’effetto, il ricorso n. 3175/2015 va respinto.
Si rappresenta che l’esame dei motivi aggiunti al ricorso introduttivo va posticipato, per ragioni di ordine logico ed espositivo, a quello sul ricorso connesso n. 3366/2017
Passando all’esame di tale ultimo gravame proposto ai sensi dell’art. 31 e 117 c.p.a., va dichiarata la parziale inammissibilità del medesimo, limitatamente alla dedotta inerzia del Comune di …, della … e del Consorzio Unico di Bacino per la Provincia di … poiché: I) le prime due amministrazioni hanno riscontrato l’istanza con atti che, peraltro, sono stati impugnati con motivi aggiunti proposti nel primo ricorso connesso n. 3175/2015; II) riguardo al …, non risulta chiaramente specificata la fonte dell’obbligo di provvedere ai sensi dell’art. 2 della L. 241/1990.
Con riferimento alla … e alla Provincia di … il ricorso è inammissibile per insussistenza di un obbligo di provvedere giacché, come si è visto, in sede di accordo di programma, le amministrazioni intervenute hanno individuato in … s.p.a. il soggetto attuatore dell’intervento di messa in sicurezza e bonifica dell’area; in tale veste, … s.p.a. ha quindi indetto la relativa procedura di evidenza pubblica.
Viceversa, il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. va accolto nei confronti del … e della società in house … s.p.a. che, benché diffidate, non hanno riscontrato l’atto di diffida della società ricorrente e, rispetto alle quali, sussiste inadempimento all’obbligo di provvedere.
Nello specifico, … s.p.a. – che riveste la qualità di organismo di diritto pubblico e amministrazione aggiudicatrice, oltre che di soggetto attuatore del predetto intervento – andrà condannata a pronunciarsi con provvedimento motivato sulla diffida di parte ricorrente specificando, in particolare, lo stato di avanzamento della procedura di messa in sicurezza e bonifica della discarica ex … s.r.l. e la corrispondenza degli interventi posti in essere rispetto al progetto approvato dalla … con decreto dirigenziale n. 109/2014.
Analogamente, il ricorso va accolto anche nei confronti del …, nei sensi di seguito precisati.
Innanzitutto, l’amministrazione provvederà a fornire chiarimenti in ordine alle misure adottate per assicurare la tempestiva attuazione della messa in sicurezza e bonifica della discarica ex … alla luce degli obblighi assunti con l’accordo di programma del 2008, tra cui la promozione anche in via autonoma delle azioni e iniziative necessarie a garantire il rispetto degli impegni da parte dei soggetti sottoscrittori, la verifica dell’attuazione del programma di interventi e l’individuazione di eventuali ritardi e inadempienze (art. 9 lett. ‘b, ‘c’, ‘d’).
In secondo luogo, al … compete l’adozione degli interventi previsti dall’art. 309 del Codice dell’Ambiente sollecitati dalle ricorrenti.
Infatti, la denuncia di danno ambientale con la quale si richiede l’intervento statale a tutela dell’ambiente ai sensi della predetta norma determina a carico del … un obbligo di valutare le richieste di intervento e le osservazioni ad esse allegate afferenti casi “di danno o di minaccia di danno ambientale”; in tale fattispecie, rientra certamente la dispersione di ingenti quantitativi di percolato in mare come accertato dai verificatori (pag. 39 della relazione di verificazione) ai sensi dell’art. 300, comma 2, lett. c) del codice dell’ambiente.
La disposizione impone quindi al … la verifica della effettiva ricorrenza dei presupposti per l’azione statale, salva ogni discrezionalità sulle misure più opportune da intraprendere a termini di legge: vale a dire l’obbligo di avvio di un procedimento che si chiude con una motivata decisione di accogliere o rifiutare la richiesta di azione formulata dal privato istante.
E’ in questo senso che “il … … informa senza dilazione i soggetti richiedenti dei provvedimenti assunti al riguardo” (art. 309 cit.), cioè dando loro comunicazione della decisione sulla denuncia, delle relative ragioni e, solo nel caso di esito positivo della stessa, degli interventi conseguentemente assunti.
In caso di mancato riscontro della denunzia di danno ambientale nei termini predetti, si determina una ipotesi di silenzio – inadempimento, avverso la quale è consentito il ricorso di cui all’art. 310 del medesimo decreto legislativo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, n. 676/2012).
Nel caso in esame, il … non ha ottemperato all’obbligo di pronunciarsi con un provvedimento conclusivo ed espresso sulla richiesta di intervento. A tale proposito, non assume rilevanza la circostanza che la diffida sia stata inoltrata direttamente al … e non per il tramite della … (come previsto dall’art. 309, primo comma) che, nel disegno del legislatore, funge da tramite informativo con il … affinché questi ponga in essere le attività delegategli dalla norma, siccome titolare in via esclusiva dell’obbligo di provvedere ai sensi dell’art. 2 della L. n. 241/1990.
Per l’effetto, il … dovrà anche provvedere sulla richiesta di intervento ex art. 309 e 310 del D.Lgs. n. 152/2006.
In conclusione, il ricorso n. 3366/2017 ex art. 31 e 117 c.p.a. va dichiarato in parte inammissibile mentre va accolto limitatamente a … s.p.a. e al … che provvederanno sulla diffida della società ricorrente in un termine che appare congruo fissare, attesa la natura degli interessi coinvolti e la complessità della vicenda, in giorni 90 dalla notificazione, a cura di parte ricorrente, della presente decisione.
Il Collegio si riserva di provvedere, all’esito del decorso del predetto termine e su istanza di parte ricorrente (da notificare alle controparti processuali) in ordine alla richiesta di nomina di un commissario ad acta che provveda in via sostitutiva in caso di perdurante inerzia.
Vanno infine respinti i motivi aggiunti proposti nel primo ricorso n. 3175/2015 avverso i provvedimenti emessi dalla … e dal Comune di … a riscontro dell’atto di diffida.
Al riguardo, i profili di illegittimità – peraltro genericamente formulati dalla parte istante – sono infondati e collidono con le considerazioni già rassegnate secondo le quali, all’esito dell’accordo di programma del 2008, le amministrazioni coinvolte hanno individuato in … s.p.a. il soggetto attuatore dell’intervento di messa in sicurezza e bonifica dell’ex discarica ….
In conclusione, il Collegio così provvede:
– riunisce i ricorsi in epigrafe;
– respinge il ricorso n. 3175/2015 ed i relativi motivi aggiunti;
– dichiara in parte inammissibile e in parte accoglie il ricorso n. 3366/2017 nei sensi di cui in motivazione.
La complessità e peculiarietà delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese processuali tra le parti costituite.
Il compenso dei verificatori va posto a carico del … e di … s.p.a., in solido tra loro, e verrà liquidato con distinto provvedimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe
– riunisce i ricorsi in epigrafe;
– respinge il ricorso n. 3175/2015 ed i relativi motivi aggiunti;
– dichiara in parte inammissibile e in parte accoglie il ricorso n. 3366/2017 nei sensi di cui in motivazione;
– compensa tra le parti costituite le spese processuali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 8 novembre 2017, 6 dicembre 2017, con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Veneziano, Presidente
Ida Raiola, Consigliere
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Gianluca Di Vita | Salvatore Veneziano | |
IL SEGRETARIO